2020年实施的新《土地管理法》第45条列举了属于公共利益可以征收土地的六种情形，其中第五种情形规定：“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”。同时，该条规定，成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。2020年11月5日，自然资源部审议通过《土地征收成片开发标准(试行)》（以下简称《标准》），明确了“成片开发”的定义和具体标准。

《标准》第1条明确：成片开发，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。但是，现有法律规定对于“城镇开发边界”并没有明确的界定。

值得注意的是，2017年十九大报告中的“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”部分，强调要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。可见，划定、管控城镇开发边界成为国土空间规划的重要内容，其目的主要在于“限制城市无序蔓延，圈定明确的城市边界”。由此而论，城镇开发边界是指允许城市建设用地扩展的最大边界，可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。

(空间关系详见示例图)

根据《标准》规定，县级以上人民政府编制土地征收成片开发方案时，必须具有如下五个方面的内容：

1、成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；

2、成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；

3、成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；

4、依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；

5、成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。

前款第4项规定的比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定。

《标准》第4条规定，土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请土地征收成片开发。

《标准》第5条规定，省级人民政府应当组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收成片开发方案的科学性、必要性进行论证。论证结论应当作为批准土地征收成片开发方案的重要依据。

根据《行政诉讼法》第13条第4项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。而《行政复议法》第30条第2款规定的最终裁决包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述规定，省级人民政作出的征地决定属于最终裁决行政行为，被征地者或利害关系人起诉的，人民法院不予受理。如最高人民法院在（2019）最高法行申12553号行政裁定书中认为，“本案中，上海市政府所作征用土地批文，实际上是省级人民政府作出的征用土地决定，此类征用土地决定以及省级人民政府对此作出的复议决定，属于法律规定的最终裁决行为，该行为本身不属于行政诉讼的受案范围。”

虽然成片开发征地决定不能单独作为行政诉讼案件受理，但鉴于成片开发征地决定系征地房屋补偿决定的前置许可行为，也称关联行政行为，根据关联行政行为连带审查的规定，关联行政行为重大明显违法的，对于后续的征地房屋补偿决定合法性不予认可。故成片开发征地的合法性审查要件，仍值得关注与研究。

根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条规定，作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：

（一）明显缺乏事实根据；

（二）明显缺乏法律依据；

（三）超越职权；

（四）其他重大明显违法情形。

参照该条，在征地房屋补偿案件中，法院对于成片开发征地决定的连带审查强度应当低于对被诉征收补偿行为本身的合法性审查，应当采用“明显重大违法，予以排除”标准。

对于审查的内容，需要从职权、程序、事实依据等方面审查是否存在“明显”违法的情形。

（1）职权审查——省级人民政府批准成片开发征地

根据《土地管理法》第46条规定，国务院批准征收土地，主要是三种情形：涉及永久基本农田；永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷；其他土地超过七十公顷的情形。其余征收土地情形均由省级人民政府批准。《标准》第3条亦明确规定，县级以上地方人民政府编制成片开发征地方案，报省级人民政府批准。

（2）程序审查——是否经过法定征询和论证程序

《标准》第4条、第5条分别规定了土地征收成片开发方案审批前的集体经济组织征询程序和专家论证程序。在土地征收补偿类案件中，如果成片开发征地决定审批前没有经过上述程序，属于重大明显违法法定程序情形。

（3）事实审查

关于成片开发征地的事实审查，司法可能主要审查如下方面：征地范围是否在城镇开发边界内的集中建设区？是否属于公共利益？基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例有无达到40%以上？是否存在《标准》第6条规定的成片开发征地的4种禁区情形？涉及如占用永久基本农田；市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地；各类开发区、城市新区土地利用效率低下；已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划。关于上述4种情形，除了涉及占用永久基本农田的，法院可以评判以外，其余3种情形，更多属于行政机关裁量范围，对此，可以预测，法院在其余3种情形中，仍将尊重行政机关的判断权和决定权。

中联律师事务所 2008 年成立于上海，2020 年成为中世律所联盟发起创办的一体化全国性品牌所，是一家立足国内、面向全球的大型综合性律师事务所。

中联是中世律所联盟在中国首次以联盟做大方式，推动律师行业规模化、专业化、国际化发展的最新成果。中联秉持包容、合作、进取、开放的联盟文化理念，融合各地优秀成员所的丰富资源与荣誉，以高于同业的一体化知识管理体系与执业标准， 全新诠释中国最好律所联盟多年成功发展的精神内核与事业追求。