行政处罚作为最常见的行政执法手段，在立法层面却长期没有明确的概念。定义的缺失给行政处罚实践带来了一定困难，一些行政行为，是否属于行政处罚，是否应适用《行政处罚法》常引发争论。新法第2条明确规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”

现阶段，在实践中判定行政行为是否属于行政处罚，需要遵循三个要件。第一，对违反行政管理秩序的行为予以处罚；第二，处罚行为体现为“惩戒”，或者也可以称为“制裁性”；第三，实施方式，包括减损权益或增加义务的方式。

关于行政处罚的种类，新法第9条与旧法第8条在结构编排上没有变化，仍旧是按照名誉罚、财产罚、资格罚、行为罚与人身罚的体例。但新法与旧法相比增加了不少处罚手段，例如在名誉罚中增加了“通报批评”；在资格罚中增加了“降低资质等级”；在行为罚中增加了“限制开展生产经营活动、限制从业、责令关闭”等。

原《行政处罚法》第9至13条规定了行政处罚的设定权限，对于地方法规和规章的行政处罚设定权予以较为严格的限制，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照外的行政处罚。而规章则只能设定警告和一定数额的罚款。其主要目的是为了防止地方随意设定处罚侵犯公民、法人、其他组织的合法权益。但旧法施行至今，对于地方过于严格的限制并不利于发挥地方治理的积极性。

本次《行政处罚法》的修订将地方性法规的设定权作了适度扩大。新法第12条第3款规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”

为了防止权力滥用，新法确立了地方法规补充设定行政处罚的两项要求：一是立法必要性论证。地方性法规在设定行政处罚时应当采取听证会、论证会等形式，通过广泛采纳意见以增强行政处罚设定的合理性；二是立法说明及备案审查制度，作为事后监督的手段，要求制定机关在地方性法规报送备案时补充说明设定的情况。

现阶段的国家治理越来越强化地方治理，以“枫桥经验”为例，其核心是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”，将矛盾和问题尽量在地方基层解决而不上交和转移。随着地方治理的加强，行政执法权和执法力量逐渐下沉。

新《行政处罚法》的修订紧随党中央有关机构改革的要求，完善了行政处罚实施主体，一方面，新法第18条第1款首次规定了综合行政执法的地位，在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域赋予其相对集中行政处罚权。另一方面，赋予了乡镇、街道行政处罚权。原《行政处罚法》第20条明确将行政处罚权控制在“县级以上”。而新法第24条将行政处罚的实施权下放至街道办事处、乡政府等基层机关，这一重大修订在很大程度上避免了基层单位“看得见却管不着”的奇怪现象，既有利于矛盾的及时化解，又将进一步推进乡镇街道一级行政机构大部制改革的步伐。

行刑衔接问题一直是行政与刑法领域的重点问题。原《行政处罚法》第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”该条款只涉及行政机关将构成犯罪的案件移送司法机关的情形，而对于尚未构成犯罪的案件是否应当移回行政机关给予行政处罚并未规定，上位法的缺失为行刑衔接的实践带来了不少困难。

本次《行政处罚法》的修订注意到行刑衔接制度在实践中的困境，新法第27条增加：“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。”该规定明确了尚未构成刑事犯罪的案件但应当行政处罚的，需要及时移送给有关行政机关。同时确立了行政处罚机关和司法机关信息共享、相互通报案件进展和处理情况等程序性规定。

在行政执法实践中，违法所得的认定问题长期困扰着一线执法人员。通常来讲，行政机关在没收违法所得的同时，还会并处违法所得几倍的罚款。此时，对于“违法所得”认定所产生的差额通常是几倍于成本的数额，因此“违法所得”的认定方式，对相对人影响重大。但由于旧法规定不明确使执法人员在实践中的认知不一，因此产生较多的争议。

针对上述问题，新《行政处罚法》第28条明确指出：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。”该条款一方面确立了退赔优先于没收的基本原则，另一方面完善了违法所得数额认定的规则，此处的违法所得特指“实施违法行为所取得的款项”，而非违法所取得的“利润”，即行政机关在认定违法所得时不需要扣除相关成本。

本次《行政处罚法》的修订进一步完善了“一事不再罚”制度。新法第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”与旧法相比，新法在坚持“一事不再罚”原则的基础上，增加了同一违法行为触犯多个法律——即法条竞合情形——的处理规则，行政机关针对此种情况应当按照罚款数额高的规定进行处罚。

新《行政处罚法》第33条完善了行政处罚行为的构成要件，进一步强化了处罚与教育相结合的原则，同时确立了行政处罚领域的“三不罚”情形。

1、轻微不罚，即“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。行政执法的价值绝非“为罚而罚”，对轻微违法者进行说服教育同样能起到预防和减少严重违法行为的作用，这也进一步彰显了“柔性执法”的价值。

2、首次不罚，即“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”2019年3月，上海市司法局、市场监督管理局、应急管理局出台的《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》（沪司规[2019]1号）中，将违反《广告法》第9条第3项，即在广告中使用“最高级”“最佳”等用语，但广告是在广告发布主体自有经营场所或互联网自媒体发布，且属于首次被发现的情形列入了“免罚清单”，由此创设了全国首例“首次不罚”情形。为回应现实改革实践，此次《行政处罚法》第33条进一步明确了首次不罚制度。

3、无过错不罚，即“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”法律不惩罚无意志行为，新法赋予了相对人举证、反驳的机会，以表示自己无过错，从而避免行政处罚。

原《行政处罚法》第29条规定的行政处罚时效对违法行为的性质及危害程度未作细分，而是一律适用2年的时效规定。即违法行为超过2年之后，不论情节多么严重也不予处罚，这项规定不利于执法部门打击重大违法行为。

新《行政处罚法》第36条对处罚时效制度进行了调整和完善，明确规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”新法针对一般性违法行为，仍延续旧法2年的时效规定。但将情节严重的违法行为，例如涉及公民生命健康安全、金融安全且产生危害后果的追溯时效延长至五年，这一变化对于执法部门严厉打击重大行政违法行为有积极作用，弥补了旧法一刀切方式所造成的不足。

2019年1月3日，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号），在全国范围内铺开了行政执法三项制度。此次《行政处罚法》的修订，除继续保留事先告知制度、听证制度、重大处罚集体讨论制度和权利救济制度外，引入了行政执法三项制度，完善了行政处罚程序规定。

行政执法公示制度，要求行政机关及时主动向社会公开有关行政执法信息，接受社会监督。新《行政处罚法》第34条规定：“行政处罚裁量基准应当向社会公布。”第39条规定:“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”第48条更是首次规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”

行政处罚全过程记录制度，要求行政执法人员在执法过程中应当做到工作留痕、可溯源。新《行政处罚法》第47条规定：“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”

行政处罚决定重大法制审核制度，要求行政机关在作出重大处罚决定前经法制审核流程，降低行政执法风险，增强行政处罚行为的合法性。新《行政处罚法》第58条第1款：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。”

科技的飞速发展不仅给社会生活带来新的影响，也给行政管理方式和手段带来新的变化。新法第41条新增电子技术监控设备的适用条款，即“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。”

此条款要求行政机关适用电子技术监控设备记录违法事实的应当真实、清晰、完整、准确。同时审核记录内容是否符合要求，未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。

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