关于为什么要做城市更新？有人生动诠释：就如同人从婴幼儿成长到青壮年、老年，慢慢会出现疾病。当城市发展出现“大城市病”，城市原有功能不能满足城市人群的需求时，就需要更新改造。

国外城市更新概念，最早源自于 20 世纪五六十年代的欧美工业化国家,并于1958年8月荷兰海牙召开的城市更新第一次研究会上对概念进行了权威性的说明：生活在城市中的人，对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他生活活动有各种不同的期望和不满。对于自己所居住的房屋的修理改造，对于街道、公园、绿地和不良住宅区等环境的改善有要求及早施行，以形成舒适的生活环境和美丽的市容。

国内最早提出城市更新概念的城市是深圳。2009年10月，深圳借鉴香港、台湾的经验，出台《深圳市城市更新办法》，成为全国首个系统化指导城市更新工作的地方政府专项法规，该办法确立了以城市更新单元为核心管控手段的城市更新制度体系。

当前，关于城市更新的官方界定，主要见于各地的立法文件中。本文选取北上广深等地城市更新核心政策文件，比较各自内涵，以了解什么是城市更新，城市更新在哪些范围开展，城市更新开展方式等问题。

《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（2021年5月15日施行）中规定，城市更新主要是指对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。主要更新方式包括：老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇（办公楼、商业设施）更新、首都功能核心区平房（院落）更新等。

《上海市城市更新实施办法》（2015年6月1日施行）第2条规定，城市更新，主要是指对本市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动。重点包括：（一）完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展；（二）完善公共服务配套设施，提升社区服务水平；（三）加强历史风貌保护，彰显人文底蕴，提升城市魅力；（四）改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；（五）完善慢行系统，方便市民生活和低碳出行；（六）增加公共开放空间，促进市民交往；（七）改善城市基础设施和城市安全，保障市民安居乐业；（八）市政府认定的其它城市更新情形。且该办法中明确，已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区，按照相关规定执行。

《深圳经济特区城市更新条例》（2021年3月1日施行）第2条规定，本条例所称城市更新，是指对城市建成区内具有下列情形之一的区域，根据本条例规定进行拆除重建或者综合整治的活动：（一）城市基础设施和公共服务设施急需完善；（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；（四）经市人民政府批准进行城市更新的其他情形。该条例第70条规定，城市建成区包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等类型。

《广州市城市更新办法》（2016年1月1日施行）第2条规定，城市更新是指由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。该办法第14条进一步明确，城市更新方式包括全面改造和微改造方式。全面改造以拆除重建为主的更新方式，微更新是在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式。

综合上述北上广深关于城市更新的界定可见，广州关于城市更新的范围最广，包括三旧改造（旧城、旧村、旧厂）、棚户区改造、危房改造，主要更新方式包括全面改造和微改造，具体如拆除重建、整治改善、保护、活化等。

深圳的城市更新范围次之，包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等区域更新，主要更新方式为拆除重建和综合整治。

而北京、上海关于城市更新的定义相对抽象，北京城市更新凸显的是老旧建筑的更新，上海城市更新重点凸显“公共要素”，如完善公共服务配套设施、改善生态环境、完善慢行系统、增加公共开发空间等，有观点认为属于“有机更新”。同时上海的规定提及了旧区改造、工业用地转型、城中村改造等更新类型按相关规定执行。期待即将出台的《上海市城市更新条例》能借鉴《深圳经济特区城市更新条例》，进一步明确城市更新对象及更新方式。

具体见北上广深“城市更新”内涵对比表

1、改造对象方面

旧城改造主要针对旧城区进行改造，而城市更新既可以针对旧城区，也可以针对新建成区，进一步可持续地改善城市空间形态和功能等。

2、改造效果方面

旧城改造主要体现于物理空间的改造；城市更新不仅仅是物理空间的改造，还有经济、文化、社区、产业等方面的综合融合，更注重城市品质和内涵的提升。

3、改造方式方面

旧城改造主要体现为对旧城的土地进行平整和重新开发利用。而城市更新的改造方式包含了重建改造、整治改造及历史风貌保护等不同方式，或几种方式的合并实施。

1、参与主体方面

征收体现为政府专责，城市更新的核心参与方有三类：政府、物业权利人、市场主体。关于市场主体方面，深圳规定具体，表述为“具有房地产开发资质的企业”，上海规定较为模糊，表述为“有利于城市更新项目实施的主体”。

2、改造方式方面

征收体现为拆、建，城市更新体现为留、改、拆、保、修等并举。

3、更新导向

征收以公共利益为前提，体现为政府自上而下主导。城市更新工作，政府编制更新指引和更新计划，同时物业权利人及相关单位也可以提出更新建议和更新申请，属于双向对接模式，既有自上而下的规划引导，也有自下而上的需求导向。

4、更新目标

征收更多追求提高土地开发或旧城改造、成片开发等发展经济的目标。

城市更新目标体现为城市全面发展，包括经济目标、社会目标、环境目标、空间目标等。

5、制度设计

征收拆迁的制度来源于《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》及各地的配套性规定。

城市更新制度并无明确的法律规定，各地均以《城市更新条例》或《城市更新办法》等地方性法规或规章、政策文件的形式予以引导。与房屋征收制度相比，城市更新制度最为需要解决的是城市更新中出现钉子户障碍如何清除的问题，即欲成为单一主体的开发企业与原权利人出现谈判僵局时，缺少司法或公权力的积极介入途径。深圳城市更新条例中的“个别征收+行政诉讼”模式属于破解城市更新“搬迁难”的有效手段，但仅限于旧住宅区城市更新项目。

6、资金保障

征收系政府行为，主要以政府自有资金开展。

城市更新的资金筹措更加多元，在融资渠道上，主要体现为城市更新基金的模式，如上海在今年6月2日成立了基金总规模约800亿元的上海城市更新基金；无锡在7月10日设立了300亿元的城市更新基金。同时也包括市场主体投入资金、更新范围内土地、房屋权利人自筹改造资金等。

城市更新不再是纯粹旧改、征拆类的大拆大建，而是城市空间形态和城市功能的可持续更新。政府指引、市场导向、多方参与的城市更新，将伴随城市发展的始终。新的发展阶段，市场主体要涌入城市更新的赛道，既要系统研究各地城市更新的政策立法，又要了解各地的实际操作口径，才能抓住机会，成为城市更新的创造者。

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