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文 | 牟燕琳 李航

11月13日，《联合国气候变化框架公约》（以下简称“《公约》”）缔约方会议（COP26峰会）在英国格拉斯哥闭幕，在经历了两周艰难的谈判后，与会近200个国家交出了一份尚算令人欣慰的答卷—《格拉斯哥气候公约》的联合公报。这次会议是自2015年《巴黎协定》签署以来，被媒体普遍认为最重要的气候会议。

《巴黎协定》是一份在《公约》项下出台的具有法律效力的全球减排协议，形成了2020年以后全球气候治理的格局，各国在此基础上都陆续公布了自己的减碳目标。《巴黎协定》重申了“共同但有区别的责任”原则，发达国家应继续带头努力实现全球经济范围的绝对减排目标，同时加强对发展中国家的技术、能力建设和资金方面的支持。

此次格拉斯哥峰会召开的目的，一是要对各国在《巴黎协定》后的碳减排情况进行检查，二次促进各国达成更高的减碳承诺。但从全球的实践情况来看，很多国家的减碳进度远慢于其承诺的进度，且当时发达国家承诺到2020年前每年向发展中国家提供1000亿美元气候援助资金的承诺，也并没有全额到位，这导致发展中国家的减碳进度不及预期。

正因为进度远远落后于预期，国际社会，特别是以欧盟为首的西方发达国家，已经将包括碳关税在内的更为激进的减碳措施提上实施日程。欧盟碳关税的实施，将对发展中国家对欧盟出口产生重大影响，也将深刻影响国际贸易格局。

碳关税，顾名思义即是进口国家或地区针对进口产品的碳排放量所征收的关税。2021年3月，欧洲议会通过了名为“碳边境调节机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM）的议案，要求欧委会自2023年起实施，这意味着欧盟进口商在进口CBAM规定征税范围的产品时需缴纳相应的碳关税。

1、 碳关税的提出与发展

2005年2月，全球第一个温室气体减排的国际法案《京都议定书》生效，发达国家和发展中国家承担共同但有区别的减排责任, 工业化国家即发达国家从2005年开始承担减排义务，而发展中国家从2012年开始承担减排义务。

2006年11月，时任法国总理多米尼克•德维尔潘在内罗毕召开的联合国气候变化大会上建议,对未签订《京都议定书》国家的工业产品征收额外关税，碳关税（Carbon Tax）首次被提出。此后，征收碳关税的观点在全球气候政治的博弈中不断深化发展，在欧盟内部，法国是推动碳关税的中坚力量。

2017年，时任美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，直接导致欧盟内部，特别是德国对于碳关税立场的转变，由反对转为公开支持，并在碳关税问题上与法国达成一致，欧盟内部的两个大国奠定了欧盟达成碳关税共识的基础。此后，欧盟碳关税的发展进程逐渐提速。

2019年12月，新一届欧盟委员会成员上任，并公布了一系列大胆的举措以应对气候变化和环境保护。这些举措被统称为“欧洲绿色协议”（European Green Deal），旨在未来十年将欧盟国家的温室气体排放量削减50%，并致力使欧洲成为世界上第一个气候中性的大陆。欧洲绿色协议的核心即是“碳边境调节机制”，根据该机制，进入欧盟的部分进口产品将被征收额外的碳关税。

2020年3月，欧委会完成对“碳边境调节机制”的影响评估，并于同年10月完成公众意见收集及咨询。

2021年3月，欧洲议会以444票通过“碳边境调节机制”的决议，并要求欧委会按计划自2023年起实施。

2021年7月，欧委会就实现2030年气候目标提出一系列立法建议，其中就包括“关于欧洲议会和理事会建立碳边界调节机制的条例”的法案¹。如该法案顺利通过，则将于2023年正式实施。

2、 欧盟推出碳关税的动因

虽然欧盟内部对碳关税仍存在争论，但由于国际碳减排的差异化安排的存在，以法国为典型的发达国家为维持自身利益，具备足够的动机和动力去推动碳关税。事实上，近年来，碳关税在欧盟已经产生了广泛的吸引力，它得到了欧盟委员会新主席乌苏拉·冯·德莱恩以及法国、德国、波兰和西班牙等重要成员国的支持。新成立的欧盟委员会宣布其工作的最高优先事项就是环境保护，欧洲绿色协议将成为欧盟经济战略的核心。欧盟承诺，为了进一步应对气候变化，到2030年温室气体排放量比1990年的水平至少减少55%，到2050年排放量为零。

同时，欧盟认为，由于各国对于碳减排的政策力度不同，相对于欧盟严格的碳减排目标而言，存在碳泄漏的风险，也即是欧盟企业可能会考虑与气候政策相关的成本，欧盟的企业可以将碳密集型生产转移到碳减排政策更为宽松的国家或地区，或者欧盟产品可能被更多碳密集型的低价进口产品所取代，从而发生碳泄漏。碳泄露将会导致温室气体在全球的总排放量增加，破坏欧盟减排政策的有效性，从而危及温室气体排放量减少的目标实现。

目前，欧盟正在通过欧盟碳排放交易市场（EU ETS）实现减排和防止碳泄漏风险，欧盟的碳密集型生产企业(如钢铁、化学品和电力等)，已经通过EU ETS支付了碳排放成本，但欧盟认为，相比控排政策并不严格的非欧盟国家，欧盟的制造商在竞争时会处于成本的劣势。考虑到进口商品的碳排放量约占欧盟消费或加工的所有商品碳排放量的四分之一²，欧盟认为征收碳关税有助于营造公平竞争的环境，防止碳泄露。

从7月14日，欧盟委员会公布的立法建议来看，如该法案最终通过，相关产品的欧盟进口商需要购买CBAM证书，才能进口该法案规定的产品并在欧盟内部销售。虽然，法案称欧盟考虑了WTO 的要求和欧盟所做的国际承诺，从而排除了直接征收进口碳税的方式，但我们认为，CBAM证书本质上就是一种变相的碳关税³，对于征税范围内的产品都起到负担额外“碳成本”的作用。

3、欧盟碳关税的主要内容

(一) 碳关税征收的产品范围

CBAM将分阶段实施，最初仅适用于法案附件一《货物和温室气体清单》中所列的产品，即水泥、电、化肥、钢铁和铝，这五类产品被认为存在碳泄漏的高风险。从 2023年1月1日起，这些产品进口到欧盟将需要进行CBAM申报，并购买CBAM证书，即缴纳碳关税。

(二) 碳关税征收的对象

原则上，从所有非欧盟国家进口的产品都应包含在CBAM 范围内，但法案特别明确了豁免对象：“本法规不适用于原产于附件二第 A 节所列国家和地区的货物”，其中包括冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士⁴在内的4个国家，以及Helgoland等5个地区，也即是说原产于这些国家或地区的货物进口到欧盟无需缴纳额外的碳关税。

其他国家或地区若满足一定的条件，也可以被列为附件二第A节的豁免对象，比如：欧盟碳排放交易市场（EU ETS）适用于该国家或地区，或该国家或地区已与欧盟达成协议，将EU ETS与该国家或地区的碳排放交易体系完全连接起来。更通俗的讲，即是碳定价机制与欧盟兼容的国家的生产商可能会获得豁免。

(三) 碳关税的工作方式

欧盟进口商需要为进口非欧盟的水泥、电、化肥、钢铁和铝商品购买相对应的CBAM证书，以支付其生产所使用的直接碳排放量对价。如果非欧盟生产商能够证明他们已经在第三国为生产进口商品所使用的碳排放量支付了对价，相应的成本就可以供欧盟进口商全额抵扣。CBAM证书的价格将根据EU ETS碳排放权配额的每周平均拍卖价格计算，以欧元/吨二氧化碳排放量表示。进口商必须单独或通过代表向欧盟主管当局注册。

CBAM将在2026年全面运行，欧盟进口商将必须每年申报其上一年进口到欧盟的货物总量，以及与之相对应的碳排放量，并附上相应数量的 CBAM 证书。

(四) 碳关税收入的使用

虽然欧盟创设 CBAM 的目标并不是创收，但 CBAM的实施必定会给欧盟带来额外经济收入，该法案预计到 2030 年，碳关税将给欧盟带来超过 21 亿欧元的收入。欧盟表示CBAM 产生的大部分收入将用于欧盟预算，加强对绿色和数字转型方面的投资。

值得注意的是，欧盟在法案中以大篇幅介绍了CBAM的合规，特别是强调考虑 WTO 的要求和欧盟的国际承诺，例如欧盟缔结的自由贸易协定或能源共同体条约等的规定，并表示不能将CBAM用于贸易保护或贸易歧视等。但事实上，CBAM作为一种变相的碳关税，其实施本身就代表了发达国家的贸易保护倾向，并且将对国际贸易产生深刻的影响。

本文后续将进一步介绍欧盟碳关税对国际贸易的影响，以及就中国企业如何应对欧盟碳关税的影响提出建议。

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