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观点 | 疫情期间,遇到问题到底该找谁?——初探物业、业委会、居委会、街道职责与分工
中联上海 | 2022-05-05

观点 | 疫情期间,遇到问题到底该找谁?——初探物业、业委会、居委会、街道职责与分工


引言

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疫情爆发至今已2年有余,在这场漫长的防疫战争中,难免有城市、地区需要采取相对严厉的管控措施与新冠病毒进行斗争。在此期间,尽管业主、物业、业主委员会(以下简称“业委会”)、居民委员会(以下简称“居委会”)、街道办事处(以下简称“街道”)都已经尽最大努力付出,但是几者之间互有不满,甚至爆发冲突的情形却屡见不鲜。笔者在过去短短2个月内,就接到若干上海客户、亲友就相关问题进行咨询。在提供咨询的过程中,我们发现前述各方的不满与冲突,有一部分原因其实是来自于大家对各方职责与分工认识不清,导致理解错位从而产生矛盾。因此,我们在此将部分咨询内容整理成文(亦可直接参看文尾处表格),以期能帮助大家消除疑虑,提高共同防疫之效率,亦供疫情过后大家更加相互理解,找到更合适的反映渠道。


一、物业


常见问题防疫期间物业为何形同虚设,从不参与核酸检测等活动的组织、秩序维持工作,此类工作主要依靠小区志愿者完成,物业如此懒惰懈怠是否需要承担一定法律责任?


回答:防疫期间物业没有参与组织核酸检测、秩序位置等工作,一方面原因可能在于人手不足,更重要的原因可能在于物业的职责主要在于对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。防疫工作的组织与参与,一般不属于物业职责,物业不参与或参与不到位的,业主较难以此要求其承担相应法律后果。物业所需承担的职责与法律责任,主要以物业管理合同的约定为准。


关于物业相关分析

物业,一般是指基于合同关系产生的物业管理服务提供方,物业应当按照物业管理服务合同的约定,提供相应的服务。而所谓“物业管理”,一般是指业主通过选聘物业管理服务企业,由业主和物业管理服务企业按照物业管理服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动[1]


关于“对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动”,根据《民法典》相关规定[2],以上海市为例[3],应当是指:共有绿化的维护、共有区域的保洁、共有区域的秩序维护、车辆的停放管理、物业维修、更新、改造和养护费用的账务管理、物业档案资料的保管、业主大会或者业主委托的其他物业管理服务事项。


因此,我们认为,一般情况下物业只是物业管理服务提供方,其应承担的义务及行使权利的范围,应限于物业管理服务合同中约定的内容。而现在大部分的物业管理服务合同中应该是没有对防疫进行约定,特别是较为严厉的防疫模式下应履行的义务或可行使的权利。也就是说,如果物业在防疫状态下,业主对物业提出的要求超过物业管理合同中约定的服务内容,物业有权予以拒绝。当然,反过来说,如果物业在防疫状态下,以防疫为由实施的行为超出物业管理服务合同中约定的其所拥有的权利,其行为的合法合规性,应当遭到质疑与挑战。


另外,我们注意到,在过去的2个月中,上海很多物业积极支持防疫工作,为防疫及业主提供了若干增值服务,既维护了防疫秩序,也保障了业主的生活。因此,从商业上看,不排除将来有关防疫等特殊模式下的物业权责将作为物业合同的重要条款进行设计与签订,而相关物业管理服务也可能成为物业公司对外宣传与自我增值的亮点。


二、业主委员会


常见问题小区内团购到底谁说了算,团购时团长及团员需要承担何种责任,小区里业委会经常与业主因为能不能团购,团购何种物资属于生活必需品吵得不可开交,究竟应该怎么办?


回答:截止目前,暂时没有看到明确法律文件禁止居民在防疫期间进行团购。何种物资属于生活必需品因人而异,可参考政府官方网站发布的指导建议或清单。团长及团员责任可参考本所文章《上海“团长”法律地位与责任的自测指南》。经业委会做出的决定,对业主有约束力,但是相关决定不得侵害业主合法权益。业委会以配合防疫工作为由做出决定的,应当公开配合信息,提供配合依据。因此,对于团购,我们认为业委会有权呼吁业主减少团购或就团购提出建议,但不得强制业主参与或不参与团购,除非业委会能提供行政管理部门要求其这样做的信息与依据。


关于业委会相关分析

我们国家暂时没有对业委会进行法律定义,有关业委会的规定也是散见于《民法典》《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》《最高人民法院关于审理物业管理服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等不同层级的法律法规中,尚未形成完善的法律体系。从生活实践来看,业委会是由物业管理区域内业主选举出的业主代表组成的业主大会执行机构,其代表业主利益,执行业主大会的决定,向社会各方反映业主意愿和要求,并监督和协助物业管理服务企业或其他管理人履行物业管理服务合同[4]。因此,我们认为业委会在性质上,属于民间组织。


虽然业委会属于民间组织,但业委会的成立、成员构成,以及职责都有法律规定。以上海市为例来说[5]

01

业主大会或者业委会的决定,对业主具有法律约束力。业主大会或者业委会作出的决定侵害业主合法权益的,受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。

02

业委会应当建立信息公开制度、工作记录制度、定期接待制度,应当听取业主的意见和建议,接受业主咨询、投诉和监督。做好物业管理中各项重要事项的记录,并妥善保管。

03

业委会的职责有:召集业主大会会议,报告年度物业管理的实施情况、业委会履职情况;执行业主大会决定,处理业主大会的日常管理事务、代表业主与业主大会选聘的物业管理服务企业签订物业管理服务合同;拟订业主大会年度财务预算方案和决算方案;拟订物业共用部分经营管理方案以及收益的管理、使用和分配方案;拟订印章管理、财务管理、档案管理、停车管理、宠物管理、装饰装修管理等规章制度;监督专项维修资金的使用以及组织专项维修资金的补建、再次筹集。

基于以上,我们认为,业委会作为民间组织其权利由业主大会赋予,并以物业管理为限,业委会不得作出与物业管理无关的决定,不得从事与物业管理无关的活动[6]。因此,在防疫期间,业委员无义务,也无权利对业主与物业管理无关的行为进行限制。当然,对于业主违反防疫要求的行为,可以提出建议或向相关部门反映。


但需要注意的是,业委会需要接受行政管理部门,乡、镇人民政府或者街道办事处,居民委员会或者村民委员会的指导和监督[7]。也就是说,在接受相关行政管理部门的指导和监督的情况下,业委会可以也应当配合行政管理部门开展防疫工作,业主应当积极配合。但是,我们认为这种配合与实施不应突破“侵害业主合法权益的”与“信息公开制度、工作记录制度”的范围。具体来说:


不论相关行政管理部门还是业主都需谨防业委会以配合防疫为由实施侵害业主合法权益的行为。这种侵害,不仅仅有损私人权利,也在间接损害居民对公权力的信任。因此,对于业主而言,应当积极监督业委会履行“信息公开制度、工作记录制度”义务,对于业委会以配合防疫为由提出的要求存有疑问的,应当通过要求公开信息、查阅工作记录的方式进行质疑、监督。对于信息公开、有据可依的,应当积极配合;对于信息不公开、无据可依,甚至侵害业主权益的,可以保留证据,待防疫状态结束后追究业委会相应责任。对于行政管理部门而言,应当对业委会配合开展的防疫工作进行监督、指导,避免业委会因对相关政策、要求理解不到位而采取错误甚至偏激的防疫措施。


三、居民委员会


常见问题我的小区明明已经属于防范区了,为何物业还是不让我出门,是否可以向居委反映情况?


回答:如前所述,物业的职责一般局限于物业管理服务,居民是否可以出门不属于物业管理的范围,居民能否出门不宜与物业沟通。防范区小区按照管控甚至更严级别措施管理涉及与防疫有关的行政管理事务,可以向居委会反映。但是居委会关于防疫措施的开展仅限于“协助人民政府或它的派出机关”。因此,关于相关问题,居民应当向居委会求证目前的政策,如果居委会不能说明,或无法说明其系协助人民政府或它的派出机关采取相应措施的,应当向街道求证、反映。


关于居委会的相关分析

居委会,是指居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织[8]。居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动,可以兴办相关的服务事业,其主要任务有:宣传宪法、法律、法规和国家的政策,维护居民的合法权益,教育居民履行依法应尽的义务,爱护公共财产,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;调解民间纠纷;协助维护社会治安;协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。居民委员会进行工作,应当采取民主的方法,不得强迫命令[9]


根据以上可知,居委会属于自治组织,其主要职责范围是与便民利民相关的社区公共或公益事业,并不具备政府管理职能。在从事与防疫相关的工作(即,与居民利益有关的公共卫生工作)时,居委会的职责被限定为“协助人民政府或它的派出机关”。


因此,在防疫工作中,居委会仅应协助人民政府或它的派出机关开展相关工作。对于人民政府或它的派出机关没有要求的工作,不得擅自开展。即便居委会希望采取额外的公共卫生措施以保障居民利益,也需采取民主方式开展,不得强迫命令。对于居民而言,如果对居委会采取的防疫工作存疑的,可以通过向当地人民政府或它的派出机关进行反映、求证,或要求居委会提供相应说明。但应当注意,对于本小区内与物业管理相关的措施,应当向业委会、物业进行反映、监督、解决,不宜直接向居委会反映,相关问题不属于居委会职责范围,也会给防疫期间的居委会增加额外负担。


四、街道办事处


常见问题防疫期间业委会/业主群因为各种琐事争论不休,对于这些烦心事物业隐身、居委失灵,那是否可以直接向街道反映,以及为何向街道反映后效果并不理想?


回答:街道作为人民政府的派出机关,主要负责人民政府交办的事宜,履行相关行政管理职能。因此,向街道反映业主/居民与物业、业委会及居委之间发生的与日常生活相关的事务,并不能起到立竿见影的效果。街道有接收居民建议、意见之职,却无直接介入干预之权。因此,对于与日常生活相关的事务,业主/居民更应专注与物业、业委会、居委的沟通、协调。但是,关于防疫政策的实施与执行,可以直接向街道求证及反映相关问题,并以街道的答复为准。居委、业委会、物业若采取与街道答复不一致的措施的,业主/居民有权提出质疑并向街道反映。


关于街道相关分析

根据《中华人民共和国地方各级人大和地方各级人民政府组织法》规定[10],市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。因此,街道属于人民政府派出机关。


自《城市街道办事处组织条例》废止后,暂时没有全国性的法律法规对街道的职权进行规定。但各省市有地方规定,以上海市为例,《上海市街道办事处条例》明确了街道的职责主要有:指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作;开展便民利民的社区服务;兴办社会福利事业,做好社会救助和其他社会保障工作;负责街道监察队的建设和管理;配合做好防灾救灾工作;向区人民政府反映居民的意见和要求,处理群众来信来访事项;办理区人民政府交办的事项等。同时,街道设立街道监察队,街道监察队可以做出行政处罚,由街道领导,并接受有关行政主管部门的业务指导和监督。


基于以上,可以知道街道作为人民政府派出机关,具有包括开展防疫工作在内的行政管理职能。居委会协助人民政府或它的派出机关开展相关工作,一般情况下,所协助的就是街道。因此,如果居民对居委会防疫措施存在疑问,可以向相应街道进行求证、反映,如果对街道防疫措施存在疑问,可以向区政府进行求证、反映。


五、总结


根据以上分析,我们认为,物业、业委会、居委会、街道四个组织,并不属于同一体系,各自权力来源与职责不尽相同。但不论有何差别,任何组织、主体在采取疫情防控措施时都必须遵循主体适格、措施适度的原则:所谓主体适格,也就是说这些防控措施只能由政府及其相关部门依法实施,其他单位和个人不得未经批准擅自采取侵害公民合法权益的行为;所谓措施适度,也就是说有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施[11]


总之,尽管防疫期间会遇到诸多困难与不顺,但业主/居民在表达诉求时也应“对症求药”,前述组织在开展防疫工作时也应注意权责边界,耐心解释,这样才有望做到相互理解,提高防疫效率。为方便理解,我们制作了下表以供参考:


表1: 物业、业委会、居委、街道权责

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表2:业主/居民遇到问题如何处理


注释

[1] 《物业管理管理条例》第二条,https://gkml.samr.gov.cn/nsjg/bgt/202106/t20210615_330740.html


[2] 《民法典》第九百四十二条。


[3] 《上海市住宅物业管理规定》第四十四条。


[4] http://www.xjche365.com/2020/1207/122020_54408.html


[5] 《民法典》第二百七十七条、第二百八十条,《上海市住宅物业管理规定》第二十条、第二十七条。


[6] 《物业管理条例》第十九条。


[7] 《上海市住宅物业管理规定》第二十条。


[8] 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条。


[9] 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十一条。


[10] 《中华人民共和国地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第六十八条。


[11] 《你关心的疫情防控相关法律问题,全国人大常委会法工委权威解答来了!》,中国法院网,https://www.chinacourt.org/article/detail/2020/02/id/4795063.shtml


杨瑾煜舟

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上海办公室


合伙人      


专业领域:合规与政府监管;争议解决;刑事与合规

社会兼职:华东政法大学数字法治研究院特聘研究员

邮箱:allen.yang@sgla.com



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