观点 | 企业动迁中承租人的权益保护

因城市规划实施、旧城区改建或基础设施建设，城市更新涉及大量企业搬迁补偿问题。鉴于实务中的企业搬迁，大多通过协议动迁并参照征收法律规定的方式实施，为行文方便，本文不区分征收与拆迁，统称为“企业动迁”。而关于企业动迁，现有法律规定较为原则，具体如何补偿及补偿标准均不明确，往往由各实施单位自行制定补偿方案并予以细化。但动迁涉及租赁状态的企业用房时，必然牵涉动迁实施主体、产权人、承租人三方，三者的权利义务关系复杂，补偿内容往往也存在不确定性，进而导致搬迁争议较多。产权人与承租人的权益如何界定，往往是企业动迁工作难点与矛盾多发点。为此，有必要根据经营性房屋的特点，结合法律规定、司法判例等厘清承租人在动迁关系中的定位，从而为合理腾退承租人与保护承租人权益提供正确指引。

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第3条规定，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。可见，国有土地上的企业用房，既有可能是境内国企、民企，也有可能系境外企业，不同性质的企业主体存在不同的企业文化，协商补偿思路必然存在差异。而在集体土地上，因我国长期执行集体土地限制流转制度，集体土地上的企业用房权证主体多为乡镇企业或联营企业（集体经济组织以土地使用权作价入股方式与其他企业联营成立的企业），尤其是联营企业，在土地转用或改制手续不完备的情况下，土地补偿与地上房屋补偿的归属问题争议极大。

鉴于各地土地管理与城乡规划执法力度不一，上世纪末到本世纪初，企业用房中未取得建设工程规划许可证、未按照许可证要求建设，或未取得土地使用批准文件就进行建设的情形普遍存在。因违法建设成因多元、当事人抵抗情绪较高、拆除治理环节冗长，城市更新范围所涉的企业用房，往往有证房屋与无证房屋夹杂。对于这类无证房屋，是否必然认定为违法建筑，需要结合历史遗留因素、当事人信赖保护等情况综合评判。

同一权证的企业用房，可能存在不同的经营业态，如商超、餐饮、培训机构或办公用房等，不同经营业态存在不同的停产停业损失主张；产权人自营或租与他人经营方式的不同，导致存在不同的实际搬迁主体，签约奖励费与搬迁奖励费归属存在争议；涉及租赁经营的，租赁合同关于租赁期限、租赁解除条件到动迁补偿的归属争议，都将实质影响到企业动迁难度。

2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》虽然没有将承租人列入被拆迁人的范围，但条例中有13处提到了“承租人”的权益保护问题，包括：涉及承租人单独或与被拆迁人一道与房屋拆迁部门签订补偿安置协议（见《条例》第13条）、承租人对产权置换房屋的续租权利、承租人的搬迁补助费等规定。

2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）废止了《城市房屋拆迁管理条例》，《征收条例》中并无任何涉及“承租人”的规定，且第2条明确“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。可见，被征收人只能是房屋所有权人，承租人作为房屋使用权人，不再享有签订补偿安置协议的权利。

从征收法律关系看，征收系对所有权的合法剥夺，即对物权的剥夺。而承租人并非被征收房屋所有权人，故不能作为被征收主体。除享有国有公房或国有单位产权房租赁权的承租人，因此类租赁权属于一种历史形成的福利权，^[1]可以作为征收补偿法律关系的相对人外，^[2]房屋租赁合同涉及的是合同关系问题，应作为债权予以看待。债权的相对性决定了其权利保护应当向合同相对人主张，即向出租方主张。

在企业动迁过程中，所有权人通常作为征收补偿协议的签订主体和被补偿对象，承租人却往往囿于租赁关系而行使权利受阻。首先，在企业动迁过程中征收部门往往并不需要考虑承租人的利益，而仅需依据法定职权、遵循法定程序与所有权人签订征收补偿安置协议即可。其次，因承租人并非直接补偿对象，故其缺乏对评估机构选择、评估价格的异议权。最后，承租人并不享有企业动迁的协商谈判权，对于补偿标准、补偿金额、搬迁期限等关键性问题无法与征收方充分沟通、洽谈，因而承租人对于安置补偿协议事先异议权利有限，多局限于协议签订的事后救济。

承租人能否提起征收行政诉讼，关键在于其是否具备《行政诉讼法》第25条第1款规定的原告资格。该条款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。如何理解行政诉讼规定的“利害关系”？“是法律明确规定保护的利益，还是法律应当保护的利益，是直接利益还是包括反射利益，学理和实践中仍有不同的理解”。^[3]一般来说，利害关系是指权利和利益受到行政行为影响、存在受到损害（权利义务的增减得失）的可能性。

一种观点认为，司法对行政行为合法性的审查，需要依照行政管理领域的实体法，故征收法律规范是否将承租人作为权利保护对象系司法评判利害关系的首要标准。从征收法律关于“承租人”规定的历史演变来看，除了福利性质的承租国有公房的承租人外，现行《征收条例》并无任何涉及“承租人”规定。故承租人的权益不属于征收行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法益，即使在征收行政诉讼中认可其主体资格，在对征收行政行为审查过程中也不可能对征收行政机关附加考虑原告诉请保护权益的义务。

另一种观点认为，现行征收法律规范没有明确的承租人权利保护规定并不意味着承租人没有行政诉讼保护路径。关于原告诉讼资格，需要结合征收法律规定的立法宗旨、征收行为目的、行为性质等整合衡量。征收本质是国家公权力机关基于公共利益需要对私人财产的合法剥夺。征收中的私人财产不仅仅包括房屋所有权人的建造，还包括承租人的添附。且经营行为因为征收而中断的，会造成预期可得收益的损失，故应当认定承租人与该行政行为有利害关系，具有原告主体资格。

司法实务中持第二种观点的判例逐渐增多。如（2017）最高法行申5387号海口龙华湘水源商务宾馆诉海口市龙华区人民政府行政征收案，法院认为：由于经营性房屋改建、装修装饰费用是否确为承租人支出，承租人在租赁合同中是否明确放弃了房屋改建、装修装饰费用以及出租人是否与征收人就房屋改建、装修装饰费用等达成一致均需通过实体审理方可查明，故从程序上讲，承租人以上述损失为由提起的安置补偿或国家赔偿诉讼，在符合《行政诉讼法》第49条规定的前提下，一般应当先予受理。^[4]

企业动迁中承租人民事诉讼权利救济的基础法律关系为租赁合同关系。关于租赁合同诉讼，法院在受理此类案件后通常根据合同理论予以处理，即有约定的从约定，无约定的根据各自贡献与投入，结合租赁合同司法解释予以评判。而此类案件的常见争议焦点在于承租人主张分割动迁补偿款的相应名目问题。根据最高人民法院2015年发布的《征收拆迁裁判规则案例五则》之一“租赁合同因征收终止承租人无权分割补偿款”案例的裁判主旨：“租赁合同履行过程中，出租房屋被国家征收，其征收补偿对象是房屋所有权人，承租人并非征收补偿的对象。承租人因出租房屋被征收而向出租人主张分割补偿款项的，人民法院不能根据征收补偿协议以征收补偿项目名称来确定具体补偿款是否给予承租人的，应根据双方合同约定，并依据合同法的基本原则和有关规定，按租赁合同予以裁判”。

在承租人难以凭借征收补偿名目主张权益的情形下，如何妥善保障其在被征收房屋中享有的合法权利？部分地方法院在司法实践中关注到该疑难问题，因此专门出台了文件对该问题予以规定。如《江苏省高级人民法院关于审理房地产合同纠纷案件若干问题的解答（2017最新） 》就“拆迁中承租人的权利如何保护？”认为：租赁合同尚未到期，房屋遭遇拆迁的，出租人与承租人在租赁合同中对拆迁时如何处理有约定的，按照约定处理。租赁合同对此没有约定或者约定不明的，承租人主张赔偿损失的，根据情形对于装饰装修价值的损失、搬迁损失和停产停业损失、补助奖励费用等予以处理。

企业动迁中承租人权利的保护应防患于未然，即从租赁合同的订立入手，树立事前风险预防机制。其一，租赁合同中明确约定如在租赁期限内遇城市房屋拆迁属不可抗力因素，租赁合同解除且租赁双方互不承担违约责任。其二，租赁合同可对涉承租人部分的搬迁补偿名目及标准作出约定，如地上建筑物的装饰装修补偿、停产停业损失、搬迁费、过渡费等标准及计算方式，以避免涉案房屋动迁时产生争议。

对于城市更新的实施主体而言，虽然承租方并非征收补偿的直接安置对象，但承租人往往实际占有使用被征收房屋，其是否配合搬离将在很大程度上影响征收工作走向、难易程度以及后期项目落地进度。故实施更新过程中，应区分征收物权和租赁债权的关系，赋予承租人对征拆政策、评估报告的知情权，充分听取承租人的陈述意见，考量承租人添附投入、停产停业损失、搬迁安置难度等切实问题，促成产权人保障承租人权益实现。而在实际订立安置补偿协议时，也应避免出现排除承租人权益的条款，应当明确停产停业损失补偿作为租赁关系处理内容的事项等。

企业动迁之承租人权益保护属于征拆实务中的疑难问题。在现行法律没有明确规定的情况下，承租人权益的保护往往是在征收方、产权人与承租人各方博弈中寻求平衡。现阶段司法在行政审判与民事审判中都对承租人权益保护问题进行了一定探索，但因欠缺统一的指导规则尚不能改变承租人在企业动迁中的劣势处境。如何打破这一难题，还有待于征拆法规对承租人保护制度的完善以及实务中的进一步尝试。