观点 | 上海立法：打造国际文物艺术品交易中心

2022年8月27日，上海市第十五届人民代表大会常务委员会第四十三次会议通过了浦东新区法规《上海市浦东新区文物艺术品交易若干规定》（下称“《浦东文物艺术品交易规定》”）。该规定紧承《上海市社会主义国际文化大都市建设“十四五”规划》中提出的建设国家重要的艺术品交易中心的目标，充分把握好全国人大常委会授权制定浦东新区法规的契机，对我国现行文物艺术品交易的相关规定进行适当变通，突破现行制度瓶颈，为文物艺术品市场高水平对外开放提供制度保障、法治保障。在本文中，我们将着重分析该规定的创新与突破之处，希望能够为我国现有的及潜在的文物艺术品经营者提供帮助。

文物艺术品交易服务中心的设立及运行制度，可称为《浦东文物艺术品交易规定》的最大制度创新。依该规定的第6条，浦东新区将设立上海国际文物艺术品交易服务中心（以下简称服务中心），为文物拍卖经营活动和艺术品交易提供场所、设施、鉴定等服务。同时，依该规定的第7条，具有相应资质的拍卖企业，不需依《文物拍卖管理办法》第4条规定取得文物拍卖许可证，只需经服务中心报市文物行政管理部门审核同意，列入服务中心拍卖企业名单，即可直接通过服务中心开展文物拍卖经营活动。

此外，为保障文物艺术品在服务中心交易的安全、可控，服务中心还承担着一定的管理责任，包括制定相关交易规则及管理规范、建立内控内审机制、建立与监管部门的配合机制、对个人信息与商业秘密予以保密等。

为推动文物艺术品交易集聚化、规模化发展，《浦东文物艺术品交易规定》为文物艺术品经营者提供了丰富的文物艺术品交易形式，分别包括服务中心交易、服务中心拍卖、保税展示交易、电商交易、在线拍卖。下面将简要介绍各种交易形式：

1. 服务中心交易，即通过服务中心直接进行文物艺术品的交易，比如文物商店（依《文物保护法实施条例》第39条设立）通过服务中心直接销售、赎买文物。须注意的是，依《浦东文物艺术品交易规定》第7条第3款的规定，不允许文物商店通过服务中心开展文物拍卖经营活动。

2. 服务中心拍卖，即拍卖企业通过服务中心，以自己名义开展文物艺术品拍卖经营活动。就文物拍卖而言，依《浦东文物艺术品交易规定》第8-10条规定，通过服务中心拍卖的具体流程为：（1）文物拍卖前，拍卖企业应按要求准备报审材料，将拍卖标的报服务中心审核；（2）在服务中心审核通过后，服务中心将拟拍卖标的整场报市文物行政管理部门审核；（3）市文物行政管理部门在受理后，应开展实物审核，于二十个工作日内办理审核批复文件，并同时报国务院文物行政管理部门备案；（4）文物拍卖结束后三十日内，服务中心将拍卖记录报市文物行政管理部门备案。须注意的是，依《浦东文物艺术品交易规定》第7条第3款的规定，拍卖企业不得通过服务中心从事文物购销经营活动，即拍卖企业不得进行文物的服务中心交易。

3. 保税展示交易，即海关特殊监管区域内（保税区）的企业将区内保税的文物艺术品运至区外进行陈列、展示和销售的经营活动，直至交易完成才缴纳进口关税和其他进口环节税费。艺术品的保税展示交易已在上海成功实践数年，此次《浦东文物艺术品交易规定》的创新之处在于允许文物的保税展示交易。同时，为配合文物的保税展示交易落地，《浦东文物艺术品交易规定》第11条相应变通了文物临时进境一般不得超过6个月的规定。

4. 电商交易，即文物艺术品经营者通过电子商务模式，开展文物艺术品在线展示、交易、定制服务等活动。对于境内的艺术品电商交易，国内已有数年实践经验，并且国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会于2019年颁布了国家推荐标准《电子商务交易产品信息描述艺术品》（GB/T38282-2019）。此次《浦东文物艺术品交易规定》的创新之处在于，将该规定的保税展示交易和电商交易模式相结合，浦东新区实际是允许了文物艺术品的跨境电商网购保税进口模式。

5. 在线拍卖，即通过网络拍卖平台进行的文物艺术品拍卖交易。依《浦东文物艺术品交易规定》第12条规定，对依法开展的在线文物拍卖活动，市文物行政管理部门应当通过“一网通办”、告知承诺等方式简化拍卖标的审核流程，提高审核效率。可以展望的是，服务中心未来可能建立独立的在线拍卖平台，实现在线拍卖与服务中心拍卖的结合，为文物艺术品拍卖企业提供在线平台。如此一来，即便是未取得文物拍卖许可证的拍卖企业，也可以通过服务中心的在线拍卖平台，进行文物在线拍卖。

随着《外商投资法》的生效与实施，商务部于2019年11月30日修改了《拍卖管理办法》，按照内外资一致的原则，尽数删去原管理办法中对外商投资拍卖企业设立的特别规定，其经营范围只要不落入外商投资的负面清单，便与内资拍卖企业的监管要求相一致。但依照2021年版的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，外商投资企业仍然“禁止投资文物拍卖的拍卖公司、文物商店”，不得从事文物的拍卖活动。

《浦东文物艺术品交易规定》变通了前述准入禁止规定，实际为外商投资拍卖企业从事文物拍卖经营活动提供了两种方式：

1. 通过服务中心以自己名义开展文物拍卖经营活动。依《浦东文物艺术品交易规定》第7条，外商投资拍卖企业只要具备相应的条件，可以自己名义通过服务中心开展文物拍卖经营活动。由于是服务中心统一取得文物拍卖许可证，且服务中心不参与交易环节，也不具体从事文物拍卖经营活动，这样既避免了直接向外商投资拍卖企业发放文物拍卖许可证而与上位法冲突，又使外商投资拍卖企业通过服务中心事实上可以自己名义从事文物拍卖经营活动。

2. 直接拍卖特定文物。根据《文物拍卖管理办法》第2条的规定，1949年以前的各类艺术品、工艺美术品拍卖适用文物拍卖的规定。而文物拍卖此前对外商投资拍卖企业禁止准入，因此，外商投资拍卖企业不能拍卖1949年以后去世的外国艺术家于1949年前创作的艺术品。对此，《浦东文物艺术品交易规定》草案第12条作出变通规定，允许“外商投资拍卖企业拍卖境外征集的、1949年以后去世的部分外国艺术家创作的作品”。虽然该规定的正式版文件删去了此条文，但删去的理由是根据2020年11月国家文物局和上海市人民政府签署的《共同推进社会文物管理综合改革试点合作协议》，外商投资拍卖企业拍卖此等艺术品的改革举措已在全市探索实施，进而无须再作规定。这表明，外商投资拍卖企业可直接拍卖特定文物。

在《浦东文物艺术品交易规定》颁布之前，普通艺术品的临时进出境适用《中华人民共和国海关暂时进出境货物管理办法》。根据该管理办法的第10条，普通艺术品应当在进境之日起6个月内复运出境，但持证人、收发货人可向主管地海关申请不超过3次的延期，每次延期不超过6个月，即一次进境的滞留时间最长为二年，并应在延长期届满时复运出境或者办理进口手续。

与普通艺术品的临时进出境制度不同，依文化部《文物进出境审核管理办法》第13条的规定，临时进境文物在境内滞留时间，除经海关和文物进出境审核机构批准外，不得超过6个月，没有延期；逾期滞留境内需出境的，依照文物出境审核标准和程序进行审核。此次，《浦东文物艺术品交易规定》第11条第2款作出特别规定，中国（上海）自由贸易试验区保税区内的临时进境文物滞留时间满六个月，可申请延期，每次延期不得超过六个月，滞留时间累计满二年再次申请延期复出境的，向国家文物进出境审核上海管理处办理实物审核手续。

此外，值得注意的是，在《浦东文物艺术品交易规定》草案公布后，上海市人大教育科学文化卫生委员会提议，在草案中增加一条关于数字艺术品的条文，推动和规范数字艺术品的交易，明确政府相关部门制定数字艺术品发行、登记、存证和交易的标准和规则，建设公共数字艺术品交易平台，加强日常监管。最终生效版的《浦东文物艺术品交易规定》并没有采纳这一提议，因为诸如加密数字藏品之类的数字艺术品内容太新，对其如何规范的争议较大，这集中体现了该规定第3条所坚持的守正创新原则。