（一）从上海的政策文件看“城中村”概念

“城中村”，顾名思义，为“在城市中的农村”，是指在城镇建成区或城镇规划区范围内，集体土地被全部或大部分征用，原农村居民全部或大部分转为城镇户口，被城镇建成区包围或基本包围的自然村。上海市于2014年既已启动“城中村”改造项目。在《上海市人民政府批转市建设管理委等十一部门<关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见>的通知》(沪府〔2014〕24号)文中，明确“城中村”改造对象的主要特征包括：区域位置分布在外环周边、老城镇地区，处在城市化包围之中；土地性质以集体建设用地为主，现状为村民宅基地和其它建设用地犬牙交错，相互交织；人口结构为原农村居民大部分或全部转为城镇户口，本地人与外来人口数量比例严重倒挂；环境“脏乱差”，违章搭建现象突出，存在大量社会管理和安全隐患，与周边形态和环境形成反差；相关基础设施和公共服务设施超负荷运行使用；等等。

（二）“城中村”改造与棚改、城市更新的关系

1、“城中村”改造不同于棚改

《意见》审议通过后，很多人认为这一新政属于新一轮棚改。这显然是对政策的误读，因为“城中村”改造不同于棚改，两者系不同的概念，存在多处差异。

首先，地域范围不同。“城中村”改造项目一般位于城乡结合部，集体土地居多：上海2014年的“城中村”改造政策要求集体土地占比70%以上，即使2022年放宽城中村认定条件后，也仍然要求集体土地占地须达到51%以上。而棚改项目所在地域主要是城市内部：根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），全面推进各类棚户区改造，主要是城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房改造等，针对的主要是国有土地范畴。

其次，改造对象不同。“城中村”改造涉及对象主要是农民宅基地房屋及集体土地上的非居住房屋，需要处理与农村村民及集体经济组织的补偿及合作的关系；而棚改所涉对象主要是城市棚户区房屋，居住者多是城市居民，且对应区域的居住密度远远大于城中村。

最后，改造投入来源和项目盈利平衡情况不同。在“城中村”改造项目中，主要通过集体土地开发征收为国有土地后二级开发的收益来覆盖前期投入（包括征拆成本、公建配套成本、商品房建造成本等），通常可实现略有盈余。而棚改资金更多来源于政府专项资金投入，且一般来说是亏损的。

2、“城中村”改造属于城市更新之一种

城市更新是在城市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，按照更新对象区分，包括居住类、商业商办类、产业类更新；按照改造力度区分，包括综合整治类、功能提升类、拆除重建类更新。

“城中村”改造本质上属于城市更新的一种，对应类别来说，属于居住类更新，也属于拆除重建类城市更新。因此，“城中村”改造既可以享受各地关于城市更新的一般政策，又可以享受针对“城中村”改造的特殊优惠政策。

因上海属于“城中村”改造较早启动的城市，本文通过上海的相关实践对“城中村”改造模式予以具体介绍。上海“城中村”改造模式主要有三种，分别为：土地储备模式、农村集体经济组织自行改造或引入优质市场主体共同改造模式、公益性项目建设模式。

土地储备模式。该模式通常涉及区土地储备方式（市级土地储备机构不参与），即，对“城中村”地块实施土地征收、补偿安置和必要的基础设施建设。经营性土地形成“净地”后，再通过公开招标、拍卖、挂牌出让的方式，由受让人按照规划开发建设。例如：在上海北蔡“城中村”改造项目中，其改造实施主体是浦东新区土地储备中心。该模式下，法律服务所涉通常均为政府端。

农村集体经济组织自行改造或引入优质市场主体共同改造模式。该模式系以农村集体经济组织为改造主体，可引入合作单位共同改造开发。改造方案在市、区有关部门指导下，经村民集体讨论确定后，再由农村集体经济组织或合作单位自筹资金据此改造开发。这里的农村集体经济组织是指镇级农村集体经济组织全资企业，且其在对应项目公司中所占股份比例不能低于10%。据不完全统计，从2014年至2020年，在上海49个“城中村”改造项目中，有38个项目采用合作改造模式，占比达到80%，例如：普陀区真如红旗村“城中村”改造项目、宝山区康家村“城中村”改造项目等。在该模式下，法律服务可在政府端和市场主体端提供，后文所讨论的两个项目实例均属这一模式。

公益性项目建设模式。该模式下“城中村”地块规划建设为公益性项目，系通过组织实施公益性项目建设，对“城中村”地块进行改造，以改善和提高区域生态环境质量。例如：在上海浦东三林楔形绿地项目中，就通过绿地、新居、道路等基础设施与现代配套为三林人民创造了更为宜居的环境。该模式下，法律服务所涉通常也均为政府端。

实务中，关于“城中村”改造法律服务，主要有为政府端提供腾地搬迁等法律服务和为市场主体端提供项目全流程法律服务。以下介绍笔者提供服务的两个代表性项目，从中可以一窥相关法律服务要点。

（一）政府端法律服务——上海K村“城中村”改造项目

K村“城中村”改造项目是2014年第一批启动项目之一。该项目中的农民居住地块面积达900多亩，村居户680户，人口3500人，且大多数农民房屋未办理用地和建房手续，严格来说属于无证建筑。另外，由于上海靠近中心城区农村村民住宅建设规划控制等原因，K村多年来未办理分户建房手续，户均人数较多，居住条件拥挤。

该项目采用了农村集体经济组织引入市场主体合作开发的模式。即通过镇资产公司10%股权与市场主体90%股权合作，共同成立项目公司，以此作为改造实施主体。作为政府方，需要负责的是完成项目范围内的腾地搬迁工作，达到国家政策规定的净地出让要求，并协助相关政府部门落实土地指标及用地出让计划。

1、问题与困扰

属地政府要顺利推进搬迁腾地工作，在前期K村“城中村”改造项目拆迁安置补偿阶段，需要解决两个问题：一方面，K村户均人口数量较多，如果仍旧按照原有房屋同等价值产权置换的方式（通常为“拆一还一”安置方式），难以体现村民原有居住条件的大幅改善，可能出现村民的抗拒改造，故政府需要考虑如何优化拆迁补偿安置方案；另一方面，虽然上海在最早启动“城中村”改造工作时就出台了《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（沪府[2014]24号）等相关政策，明确“城中村”改造涉及征地房屋补偿安置的，按照征地房屋补偿政策执行，但由于K村历史遗留原因，村民住宅无相关房屋产证，征收补偿决定难以认定被征收户和被征收房屋面积，因此，想要通过强制征收的方式破解个别搬迁难的问题，存在法律障碍。

2、解决方案

对于第一个问题，动迁工作部门对于拆迁补偿安置方案进行了充分优化论证，最终增加了“人均固定面积调换”的安置方式，即，被拆迁户可以选择以户为单位，按照人均45平方米居住产权房屋进行安置的方式。此后，项目范围内的被征拆户积极签约腾房，保证了项目先行启动地块的供地。

对于第二个难题，即如何通过破解个别搬迁难的问题，考虑到K村的村民住宅系K村集体统一建造，村民与村委会曾经签订《农民新村住房建设合同》，故从尊重历史遗留问题的角度出发，土地管理部门对于上述村民住宅按照有证建筑予以认定，并根据《农民新村住房建设合同》来确认被征收人和被征收房屋的建筑面积。对于拒绝签约户，土地管理部门则根据《上海市征地房屋补偿争议处置协调和处理试行办法》的规定作出相应补偿决定，避免了因个别被征拆户诉求过高而影响土地出让的情况出现。

3、经验总结

通过K村“城中村”改造案例政府端难题的解决，我们可以看出，“城中村”改造政府端的法律需求主要体现在两方面：一是前期拆迁补偿安置方案的论证与优化，二是合法合规解决项目实施中的疑难问题。比如，城中村项目范围内，没有任何建房审批手续的农村集体建房，如何认定其建筑面积及产权人；动迁安置房进户后出现的安置房屋建造面积与原安置房户型图面积差异，差价标准如何确定，由谁支付？对于此类法律没有明确规定的问题，如何制定口径或补充解释等问题，都需要项目律师结合项目情况，从法律原则、司法观点和传统习惯等方面综合研判论证并提供具有可操作性的意见。

（二）市场主体端法律服务——上海市F社区“城中村”改造项目

F社区“城中村”改造项目是目前上海最大的“城中村”改造项目，其用地面积达1272亩，涉及宅基地自建房、老旧公房等千余户，非居住门面房户数百户，其余企业数十家。在F社区“城中村”改造项目中，市场主体通过提供咨询策划、规划设计、投资建设、产业发展、功能提升等一揽子服务，补齐基础设施和公共配套短板，改善人居环境品质，助力区域整体转型升级，将项目区域打造成连接历史与未来的产城融合新样板、特色城镇新名片、现代人居新选择。F社区“城中村”改造项目的目标，是成为市场主体“全产业链一体化服务”的“3.0模式”在上海的落地实践的标杆项目。

1、问题与困扰

作为市场主体，首要关注的是如何实现“城中村”项目资金平衡。就资金平衡问题，《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（沪府[2014]24号）明确规定，对市政府认定的“城中村”改造地块，涉及经营性土地出让的，市、区政府取得的土地出让收入，在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排，用于“城中村”地块改造和基础设施建设等。也就是说，将整个改造项目所出让土地的收入，扣除刚性计提后，须全部用于改造地块的开发建设。

除了改造项目资金平衡问题，作为市场主体还需要关注和防范以下风险，如合作主体资格瑕疵问题、政府无法如期供地问题、政策变更造成项目无法继续的问题等。

2、应对方案

市场主体要实现“城中村”改造项目的资金平衡，尤其是实现后期土地出让金返还镇政府后，能够覆盖市场主体前期垫付的征拆资金等目标，需要通过项目公司合理监控改造全流程，具体包括：前期征拆成本的准确估算、中期征拆资金的控制监管、后期对成本预见不足的动态调整和优化等多个环节。

另外，“城中村”改造政策性强，作为市场主体，还需要充分研究改造政策，聘请专业团队协助签署项目合作协议，并时刻关注项目实施进程，及时预见风险并加以防范。

 3、经验总结

“城中村”改造项目公司的法律需求，既有传统房地产公司法律服务的共性问题，又有“城中村”改造的特殊难点，需要顾问律师结合“城中村”改造的特殊性，全流程提供针对性法律支持。“城中村”改造所遇到的前期开发问题政策性较强，现有法律并无规定。比如，“城中村”改造实施方案，哪些可以调整？项目公司如何提出调整？向谁提出调整及调整依据等？这些问题都需要顾问律师从行政职能审批、项目合作合同约定、情势变更原则等角度出具综合法律意见。

第一，项目律师的工作要接地气。项目律师既要熟悉法律法规，又要熟悉项目所在区域的区情、社情和民情，熟悉政府内部架构和运行机制，惟其如此，才可能发表具有可操作性的法律意见，解决重大矛盾。

第二，项目律师要有复合法律思维。“城中村”改造项目涉及多方面的法律知识：行政法律规定如征拆法律规定、用地政策规定，民商事法律规定如民事合同效力、公司股权架构运作及金融法律支持等。这就要求项目律师具备民商法和行政法的复合思维，解决问题要有大局意识，从而既确保项目合法合规推进，又实现集体经济组织和市场主体双重利益保障。

最后，项目律师需要辅助政府或市场主体做好三方面工作。具体包括：1.项目改造资金平衡是前提。2.政企责任界限清晰是基础。3.遵守契约精神是保障。实践中，尤其要关注如何避免政府换届、政策变动带来的不确定性，这实际上需要城市更新制度的完善，例如，在《广州市旧村改造合作企业引入及退出指引（穗建规字〔2023〕2号）》中，对于企业引入与退出予以了明确制度指引，从而让政府和企业合作流程更加规范可预见。

“一百条法律，有一百零一个法律问题”，如何在城市更新、“城中村”改造工作中，发挥律师们的专业作用，值得法律实务界持续关注与研究，我们也将继续努力，不断精进。