观点 | 行政审判向何处去？行政复议向何处去？行政法律服务向何处去？

8月21日，全国人大常委会第十次委员长会议审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。

8月23日，最高人民法院在其官方微信公众号上发布《关于行政案件上诉率高、申诉率高问题的调研报告》。

9月1日，全国人大常委会第五次会议表决通过新修订的《行政复议法》。

9月14日，最高人民法院印发《关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》（法〔2023〕154号）。

以上时间轴反映了行政审判最近一轮的改革似乎又回到原点。这期间，“上诉率”“申诉率”这两个反映行政审判实效的晴雨表并没有什么较大的变化。如果改革没有什么好看的数据，很直观地表示这项制度没有进步；如果三年来因为疫情缘故，“上诉率”、“申诉率”都不能有效降低，这说明此类“没有进步”即是倒退。

9月1日面世并经过大修的《行政复议法》，已经将行政复议制度作为化解行政争议的主渠道，除了新增大量的审理制度使其更加贴近于“准司法裁判性质”，更细化了《行政诉讼法》修改时未能详尽规定的行政协议案件的审理规则，从救济渠道、制度灵活性上看，似乎都比《行政诉讼法》更加生动。站在《行政复议法》大修，以及四级法院审级职能定位改革试点工作终结、恢复《行政诉讼法》原有规定并贯彻执行的门槛上，行政审判将向何处去？

当前行政审判存在的问题在最高院近期的调研报告中总结为四点：

就案办案的情况普遍存在，实质化解行政争议主动性不足。

包括不必要的考核率等指挥棒、集中管辖法院人员问题、执法与司法口径不同导致当事人对司法裁判公信力无信任感、各地法院收案尺度不一致等等。

行政机关不重视、干预；“少数原告”因诉讼结果未达预期，转而对关联行为反复、大量提起行政诉讼；“部分律师存在不当引导、空头允诺和鼓动诉讼等问题”。

诸如行政审判权不能代替行政权作出判断，导致通过判决方式深度解决行政争议难度系数增大等等。

以上这些问题在笔者看来，没有总结到最高院自身在“限制中跳舞”的能力不足上，而是把一些老生常谈的问题拿出来总结“外部原因”。

笔者从事行政审判工作期间，最有职业获得感的是：本人作为承办人的行政申诉案件在再审申请期间的和解率达到了38%。笔者个人体会是，办理这些案件“一驳了之”有的是办法，只要我想，都有。而驱动笔者做化解工作的原因是，一颗公心，而已。不愿意看着全案当事人总是互相怨怼，更愿意去探索各方争议的本质，从而本着彻底解决问题的决心最终治愈所有人的焦灼。但笔者彼时的心态又怎能代表所有从事行政审判工作的人呢？

既然说到审判理念，我们的高校法学教育很少教授同学们系统的法学方法论，浮躁之下获得的知识根本经不起岁月的考验和从象牙塔跌入单元房、落入灶台间的摧残。曾文正公曰：“君子有诸己而后求诸人，无诸己而后非诸人。”我们除了严格要求自己，根本无法严格要求他人，所以行政审判理念教育是不是从思想层面要有点真东西才行？

又说到审判机制体制问题。集中管辖是《行政诉讼法》确定的基本制度，但行政审判改革的成果总是在有些时候需要让出路径给知识产权专门法院、金融法院、海事海商法院等等，在服务地方发展大局上，行政审判集中法院不但存在人员的萎缩，更被视为“不应被充分宣传”的法院，以防止反向鼓励群众过度诉讼。虽然法治思想已经深入人心，但部分地方官员“防民行政诉讼之心胜于防川”的思想，犹如辜鸿铭所言：“你们头顶的辫子剪了，心中的辫子没有剪掉。”在我看来，集中管辖的弊端应当是此轮行政审判司法改革中要花大力气去解决的，只有去除这些弊端，这项制度才有良性循环、输出正义的可能。

另外，关于案件受理条件的把握，最高院已经不再像2015年前后出台保护行政诉权的司法文件了，这里的“信号”显然不是诉权保护工作已经非常好、无须文件加持，恰恰相反，四级法院审理级别管辖改革试点的中心思想就是管辖下沉、矛盾不要上涌；明知矛盾有时候还得靠“飞跃管辖”（《行政诉讼法》第五十二条）才能解决，却将矛盾下沉，这当然违背了行政诉讼法的初衷。试点文件被终止、恢复改革前的管辖规定，于情、于理、于法都是正确的，但我们付出的代价是，又是两三年的“原地徘徊”，诉权的规则体系却被无数裁定驳回起诉、不予立案的案件戳得支离破碎，亟待重新确立。

最后，行政诉讼有其制度的局限、有其文明之间天然的冲突。扪心自问，最高院的法官如若在一些重大行政案件的审理中感受到不能依法公正裁判的压力，基层法官如何就有“三头六臂”依法防止一切干预的勇气？如本身行政审判不被当地法院重视，又如何要求办案法官都有类似法学教授这般对行政诉讼制度的深刻理解，在疑难案件中看透云雾、始终守正出奇？如果在良知和公正司法之间又不懂行政法原理，胡乱、过度调解则不可避免。

一个理想的行政审判法官，除去专业素养，还需要高情商、高智商、高度的悲天悯人和圆融不圆滑的为人处世能力。如果这很难，不如勇于承认这项制度本身的先天不足，而不要去责怪基层法院办案不尽责、不尽心，然后大家一起想办法、出主意，才会把这项工作做好。

 《行政复议法》修改稿，至少有三十多处实质修改，从增加行政复议简易程序到扩大行政复议前置范围以及系统地规定了行政协议、单独行政赔偿纳入行政复议的审理方式和方法，再到行政复议体制机制的改革。

非常好，但业内人士似乎并不看好。法院认为行政复议机关还是“维持会”，会接不住明年的新案件；复议机关认为身上的担子和责任更重，根本没准备好；当事人则在观望中，对于政府信息公开这些案件，无论想与不想，都要先复议才可以诉讼。笔者深度参与了一些行政复议机关的疑难复杂案件的办理，也见证了行政复议改革，但行政复议人员和队伍的培养与建设才刚刚开始，注定了许多新案件将成为这些新生代复议专员的职业生涯初挑战。

但有个影响行政复议制度良性发展的“雷区”尚未被排除，那就是《行政诉讼法》所规定的双被告制度。从诉讼法当事人资格原理上而言，这不符合行政诉讼基本法理。从现实来看，当初立法，不排除“民粹”立法冲动，认为行政复议机关都是维持会。随着行政机关内部考核的加剧，复议机关过去怕当被告所以才当“维持会”，2015年之后，因为怕当共同被告，于是对于一些不应被撤销的案件、申请人闹得凶的案件进行撤销，既不能真正解决行政争议反而导致激化，这些笔者都经历过。个人建议是，废除行政复议机关在行政诉讼中的“双被告制度”，让行政复议制度真正能够朝向正常的裁判型行政行为发展。

行政法律服务一直在艰难中徐徐前进。近日，上海律协行政法委员会组织了江浙沪三地省、市律协行政法委员会的主任进行了座谈和交流。各位主任也介绍了当前行政法律服务市场的几种法律服务模式。主要分为以下几个业务类型：

一是传统的行政诉讼被告代理人业务。此类业务单笔案件代理费用较低，无法和民商事案件的案件代理费进行比较，一般和政府法律顾问业务捆绑。无论江浙沪，一般服务政府机关多年以上的基本法律服务均较为稳定，这属于无资源、无影响的初级律师无法触达的业务领域。

二是政府背景的非诉法律服务项目。包括单一立法项目、立法后评估项目、重大行政决策后评估项目、案卷评查项目等等，这些也是资源类为主的项目。笔者承担的几个项目有赖于同行合作或者体制内一些年轻干部的认可与推荐，单一费用和付出的团队工作量也无法在收益上民商事非诉案件相比。

三是参与旧改、城更等项目，这类法律服务的签约主体并非纯粹的政府部门，在报价上可一定程度“市场化”，但如无相关服务经验，仍然难以触达此类规模较大的专项法律服务。

各式各样的政府客户端，需要团队负责人有极其良好的品牌维护能力和个人影响力，也需要一定的情怀和操守，方能在众人关注中始终做到“政府部门的良师益友”，到位而不越位。基于案件利益冲突的回避，一般这类律师不再做行政相对人一方的代理人，久而久之，思想模式、说话方式也接近体制内的风格。但这类业务的缺点非常明显：一是客户陪伴时间无法量化，二是投入和产出只能维持团队的紧平衡以及员工的基本收入，三是一旦客户单位更换领导人，可能面临业务断层。

在江浙沪没有出现类似于北京的动迁专业律师事务所这样的实体，至于北京为何有这样的土壤，成因复杂此处不再赘述。仅作为业务分类，确有律师事务所将动迁项目参考公司化运作模式进行代理，一般采用“众筹”方式，每一个信息公开案件也可以进行众筹收费。笔者所在团队不处理此类动迁纠纷，但观察到法院、动迁单位对此类“专业化律师”极其反感，这就不再是聚拢解决问题的方式了。居中来看，只要是正常的代理行为都应当和恶意代理相区分，诉讼不是漫天要价或者无理压价的双重筹码，谁都不可以滥用诉权，无论行政机关还是行政相对人。法院一定要区别对待，而不能标签化对待律师代理行政诉讼原告工作。

总体上，一般诉讼案件代理收入与动迁案件的“众筹”收入相比是极其低廉的。加之，大量的裁定驳回起诉案件使得许多老百姓对行政诉讼的理解也是“无用论”居多，都会导致行政诉讼正常律师代理工作举步维艰。几乎找不到只做行政案件的律师，即使是头部的政府顾问律师们，主要收入来源依然是民商事争议解决。

说完困难，说希望。

笔者这几年的业务，一直在民商事与行政争议解决领域，除了老本行行政法业务，一直在努力通过关注新领域尝试新的突破，我们如果和五年前的想法和理念一致，无法理解“头部主播”的崛起，无法理解“数据安全领域执法”，亦无法去探索一些新的业务机会。《行政处罚法》的修改，带来了行政执法程序的进一步完善，本团队参与了多个行政处罚非诉程序的法律陪伴，代表客户实质推动了过去只是“走程序”的行政处罚中的听证、为客户陈述和申辩提供了扎实可靠的证据资料，将法官办案思维融入与执法人员的沟通中去，有效减少了案件后期复议和诉讼的可能，获得了一定的成果：整体项目打包处理客户的行政协议纠纷，全链条参与客户在各地招商引资过程中复杂行政协议的解约和补偿谈判，以诉讼和非诉相结合、民商和行政相结合的方式妥善解决了仅有行政诉讼或难以解决的根源矛盾；为政府客户在棘手的非居厂房搬迁矛盾中提供整体争议化解方案，以民事方法完成了行政历史遗留问题，等等。

随着数据安全执法的深入开展，数据安全合规以及“元宇宙”世界的治理才刚刚开始，这些年从传统市场监管、环保、税务、土地到主播广告合规等业务，都有触角触及。只要热爱法律，并且确实努力且恒久地坚持，无论大环境如何变迁，命运总会给到你应有的奖赏，去鼓励你用正确的思想和理念在这焦灼的时代洪流里，通过利他，找到属于自身的价值。