宅基地，是集体所有土地中用于建造住宅及其附属设施的土地，根据《民法典》第三百六十二条的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。一般而言，仅有本村民集体成员，才能够取得本村民集体的宅基地使用权。然而，在现实生活中，有很多非本村民集体成员（包括其他村集体的村民及城市居民）通过交易的方式取得宅基地以进行房屋修建及居住的情形，该等情形是否符合法律的规定？其所取得宅基地并进行使用的行为能否得到法律的保护？本文对此进行探析。
根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号），农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。
而根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）第七条的规定，仅有两种情形下非本村民集体成员能够取得本村民集体的宅基地使用权：1. 非本农民集体成员因扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等按照政府统一规划和批准使用宅基地的，在退出原宅基地并注销登记后，依法确定新建房屋占用的宅基地使用权；2. 1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记，超过批准的面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。
据此，对于非本村民集体成员而言，仅有在上述特殊情形下才能够取得本村民集体的宅基地使用权。除上述情形外，无论是通过交易、赠予还是其他方式，非本村民集体成员即使实际上取得了本村民集体的宅基地用于房屋修建及居住，从法律上而言其并不能取得相应的宅基地使用权。
非本村民集体成员除特殊情形外不能取得本村民集体的宅基地使用权，从法院案例来看，该种情形下的土地使用权及房屋买卖合同存在被认定为无效的可能性，不能办理房屋产权登记，依法不属于集体土地征收中应予安置的被征地农民。此外，对于该种情形下的征收补偿、户口迁入等具体问题如何认定及处理，也可参考法院案例的裁判观点。
（一）非本集体经济组织成员对该村集体土地不具有合法使用权，依法不属于集体土地征收中应予安置的被征地农民
在最高人民法院（2020）最高法行申6778号曾庆琦等8人与海南省三亚市天涯区人民政府撤销信访答复及征收安置补偿再审案中，曾庆琦等8人实际占有并使用海坡村宅基地及房屋，但并非海坡村村民。海坡村土地征收补偿时，海南省三亚市天涯区人民政府未将其作为被征收人进行安置补偿。经法院一审、二审后，曾庆琦等8人以其是案涉房屋联建人和实际使用人、符合《海坡村补偿安置补充方案》规定的安置对象认定条件等为由申请再审。最终法院认定曾庆琦等8人作为非本集体经济组织成员，对该村集体土地不具有合法使用权，依法不属于集体土地征收中应予安置的被征地农民，据此驳回了其再审申请。
裁判文书摘录：
本院经审查认为，本案的争议焦点是曾庆琦等8人是否符合案涉项目安置对象的认定条件。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。本案中，曾庆琦等8人的户籍均在辽宁省，并非海坡村村民，对于海坡村农村集体所有的土地不具有合法使用权，依法不属于集体土地征收中应予安置的被征地农民。而根据《海坡村补偿安置补充方案》第一条关于“安置对象认定”的规定及海南省三亚市人民政府第394期《会议纪要》的规定，对于非海坡村户籍人员可以给予合理安置补偿的“有证有房无户”的情形，“有证”是指具有镇级及镇级以上土地来源证明的情形。曾庆琦等8人并不具有镇级或者镇级以上土地来源证明，不符合上述安置对象认定的条件。就案涉房屋的征收补偿安置问题，房屋征收机关已经与宅基地使用权人周家清、欧尾女夫妇签订了安置补偿协议，并支付了补偿款。因此，一审判决驳回曾庆琦等8人的诉讼请求，二审判决维持，同时指出曾庆琦等8人可以通过民事途径解决因合作建房产生的征收补偿利益分配问题，并无不当。曾庆琦等8人以其是联建房屋的出资人和实际使用人为由，主张应按照每户120平方米的标准对其予以安置，没有事实和法律依据，其主张的再审事由不能成立，不应予以支持。
（二）如政府已与实际取得宅基地的非本村集体成员签订《拆迁补偿安置协议》，《房屋及宅基地转让协议》被认定无效不影响《拆迁补偿安置协议》的效力
在最高人民法院（2017）最高法行申6998号李红与郑州市中原区人民政府、张坤法确认行政行为无效及补偿再审申请一案中，李红与张坤法签订了房屋及宅基地转让协议，约定将涉案宅基地及三层半楼房转让给张坤法，此后张坤法长期在此居住并对房屋重新进行了改建。2013年中原区政府对柿园村进行拆迁改造，涉案房屋在拆迁改造范围之内，柿园拆迁指挥部与张坤法签订了《拆迁补偿安置协议》。另外，李红在2001年购买涉案宅基地时不是柿园村村民，张坤法也不是柿园村村民。2014年，李红向法院提起民事诉讼，请求法院确认《房屋及宅基地转让协议》无效，最终法院支持了李红的上述诉讼请求。李红据此请求确认《拆迁补偿安置协议》无效。最终法院认定，政府已与实际取得宅基地的非本村集体成员签订《拆迁补偿安置协议》，《房屋及宅基地转让协议》被认定无效不影响《拆迁补偿安置协议》的效力。
裁判文书摘录：
根据原审查明的事实，李红要求确认《房屋及宅基地转让协议》无效的民事诉讼是在柿园村拆迁指挥部与张坤法签订《拆迁补偿安置协议》以后提起的。基于张坤法在此长期实际使用居住及拆迁改造时的房屋也为其重新改建的事实，中原区政府根据张坤法提供的《房屋及宅基地转让协议》、《集体土地使用证》原件、《柿园村附属物普查表》、《承诺书》、《空房验收单》等材料，与房屋的实际使用人张坤法签订涉案《拆迁补偿安置协议》，已履行了审慎审查的职责，并无不当。另外，李红与张坤法签订的《房屋及宅基地转让协议》中专门约定了如遇国家、政府征收，出让方必须无条件协助受让方领取全部补偿款及房屋等内容，该约定意味着双方在签订协议时已经预见到涉案房屋被征收、征用的可能，也是协议双方对拆迁安置中所涉经济利益作出的自由处分。虽然双方签订的转让协议已经司法程序确认无效，但李红在已将房屋及宅基地转让交付多年并已取得对价的情况下，要求确认中原区政府与张坤法签订的《拆迁补偿安置协议》无效并对其进行安置补偿，有违诚信和合理原则，亦不符合法律规定，本院不予支持。目前，涉案宅基地及房屋因被拆迁已丧失了居住和使用功能，已转化为拆迁利益，如李红对拆迁安置补偿利益分配有异议，可通过民事诉讼途径另行解决。
（三）非本村村民购买宅基地房屋后将户籍迁入，可享受村民补偿安置待遇
在最高人民法院（2019）最高法行申1095号郑州市中原区人民政府与孙松森拆迁补偿安置再审申请一案中，2007年孙松森作为非本村民集体成员购买了白寨村的宅基地房屋，后迁入白寨村并在涉案宅基地上居住生活，2015年中原区政府对白寨村进行城中村改造，在没有与孙松森就涉案宅基地及地上房屋签订拆迁安置补偿协议的情况下，将涉案宅基地上房屋予以拆除。孙松森曾提起行政诉讼，要求中原区政府向孙松森履行拆迁安置补偿义务。一、二审及再审法院均认定孙松森作为本村村民，符合安置补偿条件，中原区政府应履行安置补偿义务。
裁判文书摘录：
本院经审查认为，本案的争议焦点为中原区政府是否应当按照安置方案第四条第二款的规定就涉案宅基地对孙松森进行拆迁补偿安置。根据一、二审法院查明的事实，涉案宅基地证载使用者原为方红军，后由孙松森购得，并支付了该宅基地上建筑物款17万元。2007年12月10日，孙松森的户籍由柿园村迁入白寨村，并在涉案宅基地上居住生活。中原区须水镇白寨村村委会及白寨村第三村民组于2017年1月出具的证明载明：“此院已由方红军退回村里，现批给村民孙松森使用，暂时用原手续，以后换证时给予调换。”虽然涉案宅基地使用证因故没有换发，但仍合法有效，且孙松森系经村组同意使用涉案宅基地，支付了地上建筑物款项，持有涉案宅基地使用证，是涉案宅基地的使用人。安置方案第四条第二款规定：“村（居）民安置以村（居）民所持合法有效宅基地使用证为依据，可以选择按证或按人口计算回迁安置面积，回迁安置面积为建筑面积（含公摊面积）。”由于孙松森户籍迁入在《中原新区白寨片区改造拆迁补偿安置方案》补充规定（以下简称补充规定）规定的户口认定截止日期之内，是白寨村（居）民，因此符合上述安置方案第四条第二款的规定。中原区政府主张孙松森在白寨村不享受村民待遇，只能参照补充规定第六条第二款进行安置的主张不能成立。一、二审法院经审查，判决中原区政府按照安置方案第四条第二款的规定，以《郑中原集用（1999）字第0564号》集体土地使用证为依据，就涉案宅基地对孙松森进行拆迁补偿安置，并无不当。
（四）非集体经济组织成员不能办理本集体经济组织宅基地房屋产权登记，也不适用善意取得制度
在最高人民法院（2017）最高法行申4639号张敏涛、姜风云、陕西省大荔县人民政府房屋行政登记再审申请一案中，案外人宋翠英（已故）申请将案涉房屋集体土地建设使用证变更登记为国有土地使用权证，后与张敏涛达成房地产转让协议，将案涉房屋转让给张敏涛，张敏涛办理了房屋所有权证。案涉房屋的利益相关方姜风云以大荔县政府将集体土地使用权证变更为国有土地使用证的登记行为违法，向法院提起行政诉讼。经法院认定，大荔县政府将案涉房屋集体土地使用权证变更登记为国有土地使用权，并向宋翠英颁发国有土地使用证的行为无效。据此，本案中法院认定，张敏涛作为非集体经济组织成员，不能办理本集体经济组织宅基地房屋产权登记，也不适用善意取得制度。
裁判文书摘录：
大荔县政府为张敏涛颁发房屋所有权证后，客观情况发生了新的重大变化，即渭南市中级人民法院于2013年6月25作出（2013）渭中行终字第00001号生效行政判决，确认大荔县政府将涉案集体土地使用权变更登记为国有土地使用权，并向宋翠英颁发国有土地使用证的行为无效。2015年2月大荔县政府根据张敏涛的申请注销了其持有的国有土地使用证。《房屋登记办法》第八条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”第八十七条规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”据此，涉案土地仍为集体土地，张敏涛的国有土地使用证已被依法注销，且张敏涛不属于涉案房屋所在地农村集体经济组织成员，属于不予登记的情形。综上，大荔县政府在作出被诉颁证行为时违反法律规定，且颁证后客观情况又发生了重大变化，因此，应撤销大荔县政府为张敏涛颁发的房屋所有权证。
关于张敏涛主张其系善意取得的问题。涉案房屋所占用土地现为集体土地，因张敏涛不是该集体经济组织成员，故无论其取得房屋时是否善意，均不能取得该房屋所有权。但是，张敏涛由此所受损失，可以通过其他合法途径予以解决。
（五）非本集体经济组织成员无权取得宅基地使用权，双方当事人所签订的买卖房屋合同违反了法律法规的强制性规定，买卖房屋合同无效
在北京市高级人民法院（2021）京民申2268号李海英与赵秀英、王卫东农村房屋买卖合同纠纷再审申请一案中，赵秀英与李海英签订《买卖房屋草契》，约定赵秀英将杨镇一街村瓦房一所8间卖予李海英，李海英及其家人均非杨镇地区一街村集体经济组织成员。赵秀英向法院起诉请求确认双方签订的《买卖房屋草契》无效。经法院认定，李海英作为非本集体经济组织成员，无权取得宅基地使用权，双方当事人所签订的买卖房屋合同违反了法律法规的强制性规定，买卖房屋合同无效。
裁判文书摘录：
根据查明的事实，案涉房屋的集体土地建设用地使用证登记在被申请人名下，被申请人为杨镇地区一街村农村集体经济组织成员。房屋购买人即再审申请人及其家人均非杨镇地区一街村农村集体经济组织成员，根据宅基地使用权系农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得宅基地使用权的相关规定，再审申请人不具备购买案涉房屋的权利，因此双方当事人所签订的买卖房屋草契违反了法律法规的强制性规定，一、二审法院认定双方当事人所签订的买卖房屋草签无效的处理结果，本院认为，并无不妥，即再审申请人李海英主张的本案应当再审的申请再审理由因依据不足而不成立。
（六）迁入户口不等于集体经济组织成员，户口迁入后签订房屋买卖合同仍可能无效
在北京市高级人民法院（2016）京民申3130号侯建国与高淑珍、张宏利房屋买卖合同纠纷再审申请一案，高淑珍与张宏利签订买卖协议，约定高淑珍将自有房10间卖给张宏利，张宏利又将房屋出卖给了侯建国。后经法院判决，高淑珍与张宏利签订的买卖协议无效。高淑珍诉至法院，请求确认张宏利与侯建国签订的《买卖协议书》无效。侯建国辩称其户籍于2003年7月7日迁入宅基地所在村，且为农民户口，有权购买房屋。但经法院向村委会调查，村委会称1982年前户口迁入该村的属于村集体经济组织成员，但此后迁入则不属于，亦不享受村集体经济组织成员待遇。最终法院认定，侯建国非本村集体经济组织成员，张宏利与侯建国签订的房屋买卖协议无效。
裁判文书摘录：
本案诉争的房屋之前由被申请人高淑珍出卖给张宏利，而后张宏利又出卖给申请人侯建国。高淑珍与张宏利之间签订的《买卖协议》经房山法院（2010）房民初字第11189号判决确认无效。本案原审认定，依据《中华人民共和国合同法》及相关法律规定，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定身份相联系，非集体经济组织成员无权取得或者变相取得。张宏利非本集体经济组织成员，因此张宏利与侯建国签订的房屋买卖协议无效。侯建国称其户籍于2003年7月7日自房山区，其本人及妻子、子女户籍均登记在争议院落并在争议院落居住，称其属于南街村村民，且为农民户口，有权利购买10号院。但是南街村委会出具的证明以及城关街道办事处出具的证明中均明确载明，侯建国及家属均不是南街村集体经济组织成员。经原审法院向南街村村委会调查，南街村村委会称1982年前户口迁入南街村的属于南街村集体经济组织成员，侯建国及家人的户口均系1982年后迁入南街村，故侯建国及家人不属于南街村集体经济组织成员，亦不享受南街村集体经济组织成员过年过节的分红、福利等待遇。在上述调查的基础上原审认定侯建国非南街村集体经济组织成员无不当之处，并据此确认张宏利与侯建国签订的房屋买卖协议无效也无不妥。
根据中共中央办公厅、国务院于2018年01月02日颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，我国当前也在探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，但同时也明确不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。
根据《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）的规定，各地要统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承，选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式。鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。
国务院于2022年01月18日印发的《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）也对宅基地制度改革进行了规定，明确深化农村资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，推进息烽、湄潭、金沙等农村宅基地制度改革试点。
通过改革，在厘清农村宅基地所有权、资格权、使用权的前提下，进一步完善宅基地分配、流转、抵押等制度，将为宅基地使用权制度创造更多的可能性和利用空间，如当前正在探索实践的农户以宅基地或农房入股公司以打造精品民宿、“新乡贤”回归工程宅基地供给等，这也为非本村民集体成员合理、合法地使用农村宅基地创造了更多的可能性。
作者：王松子，上海中联（贵阳）律师事务所业务五中心主任
审核 / 蒋易宏 编辑 / 向云霞 特别说明
