观点 | 南京“2.23火灾”案件背后的行政立法及执法问题探讨

如果仅从消防安全的角度考虑电动车与小区的关系，《消防法》作为我国消防领域的基本法律规范并未涉及“电动车使用”这样的具体问题。但我们有必要了解一下《消防法》各个章节的内在逻辑，与电动自行车合理使用息息相关的章节在该法第二章“火灾预防”。该法第十八条规定：“同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的，应当明确各方的消防安全责任，并确定责任人对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理。住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。”第十九条规定：“生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所不得与居住场所设置在同一建筑物内，并应当与居住场所保持安全距离。生产、储存、经营其他物品的场所与居住场所设置在同一建筑物内的，应当符合国家工程建设消防技术标准。”

从法律位阶上看，这些位于消防领域最高位阶的法律规范虽然没有直接明确禁止电动车“上楼”“楼道充电”等具体行为，但至少明确地表达了三个观点：

但凡居民、物业管理企业知道上述规定、知道电动车进居民楼是“违法”的，而不是仅仅是“没啥大事也没办法”的不当行为，就不会有那么多的“无所谓”。笔者注意到，每每某地发生重特大消防事故、安全生产事故，别的地方政府、街道、社区都会开会“举一反三”“严查各小区电动车上楼”等等，通常引用的是类似国家消防救援局《防范电动自行车棚火灾事故七项措施》等通告，此类通告属于规范性文件，有的是部委发布、有的是地方政府发布，法律效力等级上不及《消防法》。所以笔者建议将乱停、带电瓶回家充电等行为上升到“法”的高度，对居民进行普法教育，使消防安全理念深入人心，如此才能警钟长鸣。

最直接提到“禁止”二字的，还属公安部2017年12月29日发布实施的《关于规范电动车停放充电加强火灾防范的通告》所明确的“严禁在建筑内的共用走道、楼梯间、安全出口处等公共区域停放电动车或者为电动车充电。”通告同时明确物业服务企业、主管单位和村民委员会、居民委员会作为电动车停放充电管理及违规检查的责任主体。

然而，我国对违规单位或个人的相应罚则几乎没有明确规定，直至2021年6月应急管理部发布、2021年8月1日正式实施的《高层民用建筑消防安全管理规定》中，除第三十七条第一款明确规定“禁止在高层民用建筑公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动自行车或者为电动自行车充电”外，还在第四十七条第（七）项规定了具体罚则，即“在高层民用建筑的公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动自行车或者为电动自行车充电，拒不改正的，由消防救援机构责令改正，对经营性单位和个人处2000元以上10000元以下罚款，对非经营性单位和个人处500元以上1000元以下罚款。”这样的具体罚则来之不易。

2018年笔者有幸受邀参加江苏省某市人大关于出租房屋居住安全方面的管理条例起草咨询工作；目前该条例于2019年5月正式实施。该条例中，有专门条款针对居住房屋管理区域内电动车的停放、充电事项如何管理作出了明确规定，但并未规定具体罚则（违法行为的法律责任），仅规定由居委会、村委会、物业服务企业进行管理、劝阻、制止并督促改正，拒不改正的，应及时向镇人民政府、街道办或有关部门报告。

然而事实上，在笔者起草的原稿中，还有一条对应的、明确的“罚则”，出于对条例有效实施的担忧，以及既往火灾事故的警示与教训，该条例发布前的多次论证会上，笔者都坚持保留“罚则”条款，然而最终的正式稿仍被删除了。一个非常现实的原因，是地方公安、消防应急管理执法力量有限，而小区治理中，物业、居委会等非常乏力，早几年对于电动车停放和充电有优质规划的小区少之又少，尤其居住密度高的小区管理更为困难，如果一味禁止，电动车无处可停，还可能极大影响居民生活的稳定性、便利性，这也是当时该条例中的罚则最终被删除的重要原因之一。

基于此，似乎事故“不可避免”。南京市这样的悲剧需要全社会消化，但如果在此之后，各地有关部门毫无启发、毫无总结，总是通过运动式检查是难以真正解决问题的。

《高层民用建筑消防安全管理规定》第四十七条第（七）项的规定是否足以解决相关法规的有效实施问题？笔者认为还不够。“消防救援机构”的执法力量有限，难以支撑这种与普通居民生活高度相关的日常监督管理等执法任务。要想解决这个问题，笔者有以下思路供读者讨论：

第一，相关的违规案件线索仍来自于物业、业委会根据小区管理的职责要求劝阻行为人效果不佳后的举报，具体的监督管理职权相对集中给综合执法局实施；第二，通过地方立法细化“居住房屋安全管理”（含出租房屋居住安全）法规，且不止针对“高层民用住宅”，而是针对“居住房屋”，其安全管理职权授权给公安部门，并结合《消防法》对公安、消防的分工进行日常检查以及违停、违充的处罚。

综上，笔者由衷希望地方立法逐步理顺居住房屋安全管理的缺陷与条块重叠，尊重现实、承认执法难度大、协调好公安和消防之间的权责关系，考虑处罚设置的科学性，有必要修法的，应在全国层面进行统一；地方政府应加大对人口多、居住密度高的小区电动车停放及充电点的安全设置，尽量降低火灾发生后对居民楼安全的影响；质量监督部门应加强对电动车电池质量安全的检测力度；居民应提高消防意识，相互监督，共同维护；居民委员会、业委会应发挥社会自治组织的功能，劝导不成应及时向公安部门报告，对相关拒不改正的业主进行处罚。只有这样，才能尽可能从源头减少事故发生。

如此惨痛的教训，我们只希望少一点、再少一点。