案例 | 最高院行政庭推送——律师如何通过“民行交叉”办案思路实质化解行政争议？

近日，最高人民法院行政庭在“行政执法与行政审判”公众号推送了一则具有指导性意义的行政案例，该案例又于本月初被“江苏高院”公众号转载报道，凸显了该案的重要示范价值（具体链接见文末）。丁钰律师团队曾代理该案，团队本着细致认真的钻研态度并运用丰富的专业知识，推动了矛盾的实质化解，本文将结合相关法律规定和实务经验进行介绍，以期与业界分享实质化解经验，以期共同促进行政争议的实质化解。

某征收单位辖区内某地块规划建设公办学校，涉及目标地块的征收工作。被征收人A公司已与征收单位签订《房屋征收补偿协议书》，该协议明确约定“乙方自行负责被搬迁房屋的清租清退工作并承担相关费用”。也即，相关补偿款实质包含了被征收人需要解决的多个租户的经营损失等费用。

该协议签订后，A公司为尽快拿到全部补偿款向动迁单位出具了《承诺书》，承诺“关于某某房屋本公司已与征收搬迁单位签订了补偿协议书，被征收范围内所有物品均已搬离完毕”，“对可能涉及某租户B公司的充电桩等物品，如今后发生争议，由本公司负责解决，均与征收部门及实施单位无关。”是故，动迁单位依据此《承诺书》将相关充电桩设备进行清场并存放在某仓库保存。同时，动迁单位将全部补偿款项打给A公司。然而事实上，A公司并未解决其租户B公司的补偿问题。

租户B公司因与A公司沟通艰难，转而认为动迁单位未经自己的同意就清理了自己的物品，不断通过提起多个行政诉讼向相关行政机关施压，形成涉诉、涉访不稳定因素。

丁钰律师团队代理征收单位后，发现矛盾根源于A公司并未“按期”做好租户B公司的清退工作、未与该公司签订任何补偿协议，导致B公司对其未获得任何安置补偿款不满，进而转向征收单位及其他政府部门。当解决有承租问题的征收矛盾时，一些政府部门认为仅“搞定”所有权人，让其自己解决与承租人的矛盾，有时也并不可行。因为实际上当A、B两公司的矛盾无法解决时，B公司的不满自然会引向征收单位及其他政府部门，因而在案件解决过程中，应当对如下问题进行明确：

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（简称被征收人）给予公平补偿。第十七条规定：对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值，因征收房屋造成的搬迁、临时安置及停产停业的补偿。根据上述法条可见，行政机关在房屋征收过程中，应当对被征收人给予公平补偿，但承租人非法律意义上的被征收人。若行政机关已通过房屋补偿决定或补偿协议给予被征收人停产停业损失、装饰装修损失补偿的，承租人的相应权益可通过民事途径向被征收人主张。承租人对房屋补偿决定或补偿协议不服，提起行政诉讼的，人民法院应以其不享有行政法律关系上的权利为由，裁定驳回起诉。但存在下列情形之一的，承租人要求行政机关给予其停产停业损失、装饰装修损失补偿的，人民法院可予支持：1、行政机关与被征收人约定就停产停业损失、装饰装修损失补偿部分另行解决，且被征收人与承租人约定该两项损失补偿费归承租人所有的；2、行政机关未给予被征收人停产停业损失、装饰装修损失补偿，且被征收人明确拒绝主张相应补偿的。

虽然承租人不是法律明确规定的补偿对象，也不是签订补偿协议和领取补偿款项的主体，但并不意味着承租人无权要求分配补偿利益。第一，如果产权人和承租人在租赁合同中有关于征收补偿如何分配的约定，则产权人在签订补偿协议、领取补偿款后应当按照约定向承租人支付约定分配的补偿利益，否则承租人有权依据租赁合同的约定向产权人起诉主张相关补偿利益。第二，在产权人和承租人未在租赁合同中对征收补偿如何分配进行约定的情况下，下文将按照补偿内容分类进行分析。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”之规定，通常而言，承租人因征收可主张其房屋装修价值损失补偿、搬迁补偿、临时安置补偿、停产停业损失补偿。

司法实践中，对于承租人提起行政诉讼主张的其他损失，包括承租人因征收停止经营而对他人承担的违约责任、丧失预期收益的损失等，一般以不属于该条例规定的损失范围认定不予支持，但也有例外：

参考案例之一：（2019）最高法行申13115号。该案裁定书中认为：在房屋征收补偿案件中，通常而言，补偿的对象是被征收人，即房屋的所有权人，承租人与征收补偿行为不具有利害关系，因而不能成为行政诉讼的适格原告。但如果承租人在租赁的房屋上有难以分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间应视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。

参考案例之二：（2018）最高法行申5835号。该案裁定书认为：根据相关法律规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及经营性房屋被征收等情形，因征收可能对承租人造成房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等，该损失与房屋征收及补偿行为之间存在行政诉讼法上的利害关系，承租人有权要求征收人给予补偿。

综上，承租人的合法征收补偿利益应当得到法律保护，只不过在传统处理方案中，往往为了提高征收工作行政效率，将民事、行政本可以一揽子解决的争议人为切分为多个诉讼维权路径，甚至在动迁工作中过于粗糙处理、人为埋下了潜在后续民事、行政争端的伏笔。本案需要从各法律关系本质上正本清源，做到条理清楚、处置得当。

丁钰律师团队认为，如果能彻底化解系列纠纷，就相当于减少了相当数量的行政争议和民事争议。团队在深入了解相关行政、民事争议的基本由来，认真研究相关单位正在被诉中的三起行政诉讼案件（分别为一起政府信息公开、一起行政强拆、一起撤销征收补偿协议行政诉讼），以及《房屋征收补偿协议书》《承诺书》《停诉息访承诺书》、多份《资产评估报告》《租赁协议》等证据材料后，确定了非诉加诉讼一揽子化解方案：

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条明确规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。”在《房屋征收补偿协议书》以及该公司为获得全额补偿款而承诺的《停诉息访承诺书》《承诺书》中，涉及A公司的行政协议义务包括：“3、乙方出租房屋争议由乙方处理，交房期限内乙方自行搬离，如有承租户，乙方必须督促承租户按时搬离，完成交房腾房义务”；“现限期搬离领取期已到，本公司特此向贵办承诺，关于某房屋本公司已与征收搬迁单位签订了补偿协议书，被征收范围内所有物品均已搬离完毕，对现寄存物品，如今后发生争议，由本公司负责解决”。

然而约定到期时，现场发现B公司的充电桩等设施设备仍未搬离，后由征收单位自行强制清除，故A公司明显未履行相关行政协议约定的义务。如催告后五日内无法履行，将依据前述司法解释第二十四条规定作出相关行政决定，并追究其违约责任。

经丁钰律师团队与办理政府信息公开案件的承办法官联系并获得许可：将择日组织协调会。在此之前，亦与B公司代理人取得联系，若能够对A公司的违约行为提出催告，该公司表示愿意撤回针对征收单位的政府信息公开诉讼。

在该案诉讼中，积极向法院提交证据，证明A公司存在违约行为、举证证明A公司以B公司所经营的充电桩项目向征收单位主张高额补偿款而并未向B公司进行补偿的事实。如认为损害公共利益，争取在法院指导下部分撤销《房屋征收安置补偿协议》，争取在该案中妥善处理完毕三方关于充电桩补偿问题的全部争议。

收到催告后，A公司态度发生巨大变化。其从未料到征收单位会以此种方式追究其责任，因而一直希望B公司直接告政府能更快达到目的。后出于担心补偿款被追回，A公司积极与征收方、B公司沟通并与b公司达成补偿协议，B公司随后撤回了全部系列诉讼。

此案的完美解决离不开丁钰律师团队的初心守候和精心钻研，不仅体现了当地征收部门的担当与果敢以及当地法院积极贯彻落实实质化解行政争议的作风，也获得了客户的高度认可，解决了多年信访的“顽疾”，将矛盾实质化解在基层。