观点 | “会议纪要”能作为行政协议吗？ ——以一起化工厂“搬迁”行政协议案件为例

凡大型行政协议纠纷，均涉及地方政府及其组成部门与企业的多轮正式、非正式的谈判，并非所有“招商引资协议”或“企业清退协议”均有正式的协议文本，实践中有些“会议纪要”成为了双方契约行为的主要存在形式。这类“会议纪要”能否成立行政协议以及这类行政协议的识别要点有哪些，成为当前行政协议司法实践领域的又一难点问题。本文将结合办案实践与最高院及各地生效裁判文书观点，与读者分享在此领域的个人浅见。

某D市化工厂经营范围主要是化工用品的制造及销售等。2008年11月，D市人民政府作出《D市人民政府关于支持市区工业企业退城进区的实施办法》（简称《退城进区办法》），明确将该化工厂列入应当向“两区五园”转移的企业范围，该办法第二条规定：“符合搬迁条件的企业原址处置和搬迁选址必须服从市统一规划，原址土地由市城投公司统一收购……”其中的搬迁条件为：“1、搬迁企业进入‘两区五园’，新上项目必须符合国家产业政策、环保安全要求、产业发展规划和园区定位；2、搬迁企业新上项目前期准备工作基本到位；3、搬迁企业新增注册资本金按规定要求基本自筹到位；4、搬迁企业职工身份置换方案及其他遗留问题处置方案必须完善。”根据《退城进区办法》，该化工厂与D市人民政府于2009年4月22日在会议上达成《D市人民政府关于xx公司限期搬迁有关问题的会办纪要》，对“搬”和“迁”两事项中各自的权利义务进行约定，其中D市人民政府负责提供搬迁新址，且明确搬迁新址首选“T高新技术园区”。

2010年1月，该省人民政府发布《全省深入开展化工生产企业专项整治工作方案》（简称《全省化工整治方案》），其中第二条第二款第（一）项规定：“新建（含搬迁）化工项目，必须进入省级化工园区或经省辖市人民政府确认、环评文件经省环保厅批准的化工集中区，否则不予审批”。T高新技术园区作为D市人民政府提供的“首选搬迁新址”，并非“省级化工园区或经省辖市人民政府确认、环评文件经省环保厅批准的化工集中区”，其并不符合上述化工园区和化工集中区的要求，也即该化工厂客观上无法迁入T高新技术园区并开展化工生产，D市人民政府应当及时告知而未告知且故意隐瞒，直接导致该化工厂客观上无法迁入新址但却按照D市人民政府的要求在短时间内关停设备、停产停业，产生巨额损失。自2010年起，该化工厂一直多方奔走寻求救济，直至2024年方知无法迁入新址的原因，故而起诉要求D市人民政府承担赔偿责任。

D市人民政府现主张：其通过该市城投公司已经与该化工厂签订两份《收购国有土地使用权协议书》，完成了对厂房等地面附着物、设备搬迁损失的补偿，不存在其他“行政协议”。历次诉讼中，D市人民政府否认“会议纪要”是行政协议，对于该化工厂基于信赖利益所囤大量化工原材料损失拒绝承担赔偿责任，并对未予告知省政府文件、T高新技术园区不是符合省级环保要求的化工园区等事实均予以否认。

该化工厂认为，“会议纪要”才是本案所诉行政协议，它约定了“搬离原址”和“迁入新址”两个事项及其具体内容。至于D市人民政府所主张的两份《收购国有土地使用权协议书》只是对“搬离原址”的补偿，不涉及该化工厂无法如约迁入T高新技术园区所受损失引起的赔偿。如该化工厂可以如约迁入新址，则设备、化工原材料、半成品等仍可继续使用，不会全部毁损。故由于D市人民政府明知T高新技术园区不是符合省级环保要求的化工园区而故意不进行告知，违反了“会议纪要”有关“迁入新址”项下的基本告知义务，属违约行为，应当对该行为所造成的损失承担赔偿责任。

该案目前尚在审理中。

关于何为行政协议的定义目前只能采纳《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议若干问题规定》）第一条的规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”案涉搬迁协议系民事主体与行政主体之间达成的，基于2008年《退城进区办法》要求的“为了优化D市工业布局调整，优化市区土地资源配置”，具有明显行政管理目的，而且该协议约定D市人民政府应履行的义务均需行使其行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项以及《行政协议若干问题规定》第一条规定的行政协议主体、职权、标的和内容等识别标准，本案以“会议纪要”为载体的搬迁协议系行政协议。

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第四百六十九条第一款规定：“当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。”可见，合同的订立可以采用口头的方式；据此，行政协议亦不以书面为必要。此外，以“会议纪要”形式成立行政协议，已为多个公开生效行政判决所确认。例如，湖北省高级人民法院（2020）鄂行终657号行政判决书的裁判要旨为：“行政相对人与行政机关虽未签署书面行政协议文本，但双方之间（会议纪要）存在具备行政协议的必要条款，符合行政协议的基本特征和成立要件，且具备明显的公共行政管理属性的文件。据此，该文件应作行政协议理解。”

《最高人民法院第二巡回法庭2021年第17次法官会议纪要》认为：“会议纪要不能仅因为其名字就被视为政府内部文件而不认定为合同。会议纪要是否具有合同效力取决于是否经双方当事人协商而意思表示一致，如果双方以会议纪要的形式，以平等主体身份对具体合作内容进行充分磋商，充分体现双方意思自治，且该内容是明确且可执行的，此种情况下，应当认为会议纪要具有合同效力，应当被作为合同看待。”

本案中，案涉“会议纪要”已达成搬迁协议，明确了主体、标的以及“搬”“迁”两事项中各自权利义务，符合合同成立的必要条款，该搬迁协议成立且生效。2008年《退城进区办法》第三条第4项对程序作出规定：“与企业签订搬迁合同”，双方虽未签订书面搬迁合同，但案涉“会议纪要”之后，就“搬离原址”一事，该化工厂如约搬离、净地返还，并妥善处置职工安置等主要义务，D市人民政府接受了有关土地。《民法典》第四百九十条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自当事人均签名、盖章或者按指印时合同成立。在签名、盖章或者按指印之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受时，该合同成立。法律、行政法规规定或者当事人约定合同应当采用书面形式订立，当事人未采用书面形式但是一方已经履行主要义务，对方接受时，该合同成立。”故而，案涉“会议纪要”于2009年4月22日成立并生效。

“会议纪要”约定D市人民政府既要对该化工厂“搬离原址”进行补偿，还要负责确保该化工厂能“迁入新址”继续生产。搬离原址进行补偿和提供新址是两项独立的协议义务。概言之，“会议纪要”之后形成的两份《收购国有土地使用权协议书》，是D市政府为了履行“会议纪要”中关于“搬离原址”补偿义务所形成的新协议。该两份协议与该化工厂无法迁入新址所受损失无关，更不能证明D市政府承担了该化工厂无法迁入的赔偿责任。换言之，D市人民政府委托该市城投公司与该化工厂签订的两份土地收购协议是为了履行其“会议纪要”约定的义务。故而，D市政府认为其所有义务均仅限两份《收购国有土地使用权协议书》内容，不存在其他义务的抗辩是无法成立。

违约责任不是行政协议或民事合同成立的必要条款，双方当事人无特别约定时，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”，适用《中华人民共和国民法典》关于违约责任的规定即可。例如，第五百七十七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”第五百八十条规定：“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以请求履行，但是有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未请求履行。有前款规定的除外情形之一，致使不能实现合同目的的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求终止合同权利义务关系，但是不影响违约责任的承担。”之所以不选用《国家赔偿法》的赔偿范围，是因为《行政诉讼法》第七十八条第一款中的赔偿责任不同于《国家赔偿法》中的赔偿责任，前者来源于违法行政的职权错误行使，并没有行政相对人意思表示的介入，其范围法定；后者来源于双方合意，应当充分参照民事规则处理以激发市场活力。

过往经济的高速增长所带来的一些负面问题开始出现，当前的地方政府债务问题也比较突出，但困难总是暂时的，保有对法治的敬畏之心和对于“约定必须遵守”的基本诚信方能走得更加稳健。面对“会议纪要”中太多不能兑现的“承诺”，地方政府、人民法院更应当认真对待作为行政协议的“会议纪要”，该如何履行才是“诚信政府”的表现。

（根据2024年9月11日在上海市律协行政法专业委员会“行政协议”相关法律问题研讨会上的发言稿整理，如需转载请后台联系）