地方自然保护地的法制建设，必须建立在遵循自然规律的基础上，把“社会－经济－生态”作为一个整体系统进行考量。生态系统原理是我们利用和保护自然资源所必须遵循的基本原理，也是地方制定自然保护地法所必须遵循的基本原理。同时，社会中利益的多样性和多层次性，以及自然资源的区域差异性和多样性，使得在自然保护地建设和管理中存在多样的、多层次性的利益并存与冲突，主要表现在各种生态利益和经济利益之间的并存与冲突，这些利益冲突的解决方法是利益衡平。
1、生态系统的基本原理及启示
“生态系统”是指植物、动物和微生物群落和它们的无生命环境作为一个生态单位交互作用形成的一个动态复合体。一个生态系统包括一定时空的生物、能量以及环境，生态因子构成其要素，生态因子的量和质的有机联系形成生态系统的结构，而其结构决定生态系统的功能。它是一个开放系统，并不是完全被动地接受环境的影响，在正常情况下即在一定限度内，其本身都具有反馈机能，使它能够自动调节，逐渐修复与调整因外界干扰而受到的损伤，维持正常的结构与功能，保持其相对平衡状态。
生态系统的基本原理及生态破坏原由反映出：其一，生态系统可以自我修复，即排除人们地活动干扰，其可以按照自然规律达到生态平衡；其二，目前生态系统的破坏，很大因素是人们对自然资源地过渡索取以及向生态系统输入过度的的物质和能量所引起的；其三，在遵循生态规律的前提下，可以通过人们的努力，恢复生态系统的平衡。因此，生态系统的基本原理对地方自然保护地立法的基本要求如下：
（1）立法观念上地方自然保护地立法要求把“社会－经济－生态”看作一个整体系统，把自然保护地看作是整体系统的一部分，并且认识到其是开放系统，改变原来“孤岛式封闭管理”的认识；
（2）保护与利用兼顾。我国相对人均资源不足，经济整体不发达，发展经济是我国以及地方目前以及未来较长阶段的任务，对自然资源的利用量必然随着经济的发展而增加。地方自然保护地的立法应当兼顾资源的保护与利用，在利用方面，优先选择自然资源量和质不减少或不降低的方式；
（3）保护的重点是维持生态系统结构的相对稳定性，自然保护地的建设、保护应当注重维持其系统中物种数量以及相互比例关系的相对稳定，对人们影响其相对稳定性的行为予以规范；
（4）促进公众参与自然保护地的保护监督。通过宣传、教育，提高公众对自然保护地的认识，促进参与保护活动，并明确参与方式、程序，增强对保护区监管活动的监督，有效提高保护区的建设、监管工作。
2、自然保护地地方立法的利益分析
自然资源保护和利用过程中涉及的利益多元并且多样，以及自然资源的区域差异性和有限性，使得在自然保护地建设和管理中存在多样的、多层次性的利益并存与冲突，主要表现在各种生态利益和经济利益之间的并存与冲突。具体表现为生态公益与生态公益、生态公益与经济公益、生态公益与经济个益、生态个益与经济个益之间的并存与冲突。
利益衡平对地方自然保护地立法的要求：
（1）尊重和保障本区域各方的正当利益。其冲突主要表现为自然保护地周边不同群体的生态、经济发展等方面的对抗，如保护区周边居民与辖区公共机构之间生态、经济以及文化传统需求间的冲突，这种对抗与经济状况紧密相关，需要考虑生态、经济公益的基础性满足，即经济弱势群体生态基本要求的保障，并且，协调和增进不同的需求；
（2）认识到政府并不是公益唯一代表者和维护者，政府所能代表那部分公益只是公共利益中的一部分公众、社会团体均可代表和维护公益，这是社区公众参与之所以必要而且可行的理论支撑。公益是不确定的概念，既表述一种价值形态，又描述一种事实状态。其不确定性造成矛盾和冲突，其标准缺乏同一性、明确性与具体性。公共利益还具有明显的区域性和阶段性，还存在公共利益的多样性和多层次性。公共利益的满足不一定就满足个人利益，同时，片面强调公共利益容易侵犯社会个体
的合法利益；
（3）生态利益和经济利益的衡平。两者皆为正当利益，其具有共生性，均产生于人们对生活质量维持与提高的要求，在立法中，强调两者之间的协调。同时其内涵也呈阶段性。制度安排应当依照“利益最大化”和“紧迫利益优先”的原则。
首先，目前我国归属地方的自然保护地占较大比例，地方自然资源、经济发展水平以及文化传统存在差异，国家立法不能充分满足地方自然资源保护的特殊要求，这是加强地方立法的现实状况。其次，国家政策、立法对地方立法起着指导作用。自然保护地的立法工作在我国起步较晚，我国自然保护地的相关立法工作始终在坚持节约资源和保护环境的基本国策的指导下开展，以加强自然保护地发展与保护的内在统一与相互协调，从而创造人与自然和谐共存的新型绿色生态。地方自然保护地立法靠考虑《建立国家公园体制总体方案》的要求，如构建协同管理机制和构建社区协调发展制度，建立社区共管机制。健全生态保护补偿制度，完善社会参与机制。在国家生态保护发展规划和自然保护地立法的指导下，依据本地生态状况特点，加强区域性立法，才能切实保障地方自然保护地的保护、改善和经济增长。再次，地方自然保护地的立法权限由《立法法》规定，地方立法应考虑本区域长期的权力运行、制度实践和具体情况，选择人大或者政府立法以适应本区域的实际需要。自然保护地法律原则的确定，要尊重生态规律、考虑区域环境于经济发展的差异性以及相关利益的衡平。自然保护地的法律原则需要形成系统性的、互补的原则体系，涉及自然保护地的建设、管理、经营、监督、法律责任等不同领域，才可以起到整体性指导作用。笔者认为，建立适当的自然保护地法律应当遵循以下几个主要法律原则。1、协调原则。即地方自然保护地的设立、管理以及经营活动，该行政区域要兼顾社会、经济、生态、技术发展需要。首先，自然保护地的建设、管理以及经营，要兼顾生态保护、经济、技术和社会发展，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。经济增长、社会发展对资源的需求不断扩大，是生态破坏和危机的重要原因，我国相对经济落后，贫困人口比例较大，要求增进经济发展是正当的和迫切的，要做好经济、社会以及生态的协调发展；其次，要求资源管理行政主管部门的协调，自然保护地涉及资源的多样性，而资源归属不同的行政主管部门管理，必然产生相互间的利益冲突以及责任推诿现象，需要明确部门间的协调。2、系统保护原则。即对地方设立的自然保护地的管理、保护从整体上和开放系统上考量。自然保护地资源的多样性，形成一定的生态系统，要求保护中应当遵循生态基本规律，如物物相关律、相生相克律、能流物复律、协调稳定律等，既保护自然保护地本身，也兼顾其外部环境的保护。《世界自然宪章》明确“应尊重大自然，不得损害大自然的基本过程。”自然保护地中任何生态因子的量和质的变动，都可能导致整个生态系统的变化，客观要求在保护中注重系统性的保护。3、分类和重点保护原则。生态系统物种的多样性、多层次性和多功能性，是分类和重点保护原则的依据。有利于减轻治理和维护的成本以及工作负担；有利于明确优先问题，解决当前的主要问题。分类保护是指对生态系统，主要根据其生态要素、特性进行分类，针对同类生态要素的共同特殊属性，采取相应的控制措施，应达到恢复和增进生态功能、保护人体健康和环境、促进经济、社会的可持续发展的目的。重点保护原则是指对某种或某类生态要素或者某一区域作为重点对象对待，在立法上做出更为严密、细致的规定，在管理上实施更为严格的要求，投入更多的管理注意力和资源等。4、社区公众参与原则。《里约环境与发展宣言》 原则二十二提出“本地人和他们的社团及其他地方社团，由于他们的知识和传统习惯，在环境管理和发展中也起着极其重要的作用。各国应承认并适当地支持他们的特性、文化和利益，并使他们能有效地参加实现持续发展的活动。”社区公众参与原则就是指在自然保护地建设、管理以及经营活动中公众广泛的参与。公众参与主要指公众参与公益性活动，其前提是公众的知情权，核心是保障公众的异议权。政府的选择要考量政治、经济等因素，选择的目的不一定是以生态公益的实现和增进为唯一，导致生态公益与生态公益的利益诉求的不相融或者冲突。为防范和纠正政府生态环境公益诉求的偏差或者缺陷，必需广泛的公众参与予以保障。公众对政府的选择享有参与和纠正的权利，有利于保障政府决策的合生态环境公益保障的目的性，或者说纠正“政府失灵”。5、保护方式适当原则。区域控制原则中的“区域”应界定为最大程度依照生态循环规律和资源地理分布特点划分的自然区域。即自然保护地的建设采取就地建设和范围控制并重，避免人为扩大保护区面积而影响合理的经济发展。我国已经参加的《生物多样性公约》中指出“注意到保护生物多样性的基本要求，是就地保护生态系统和自然生境，维持恢复物种在其自然环境中有生存力的种群”。自然区域物种、环境条件的差异性，是保护区域适当原则的自然因素，不同区域经济、社会发展不平衡是保护方式适当原则的社会因素。6、风险防范原则。风险预范原则针对自然因素和人为因素的潜在危害而言，生态系统对人的生存、生产起着重要的作用，对生态与人之间的关联尚存在很多知识上的空白。人的活动导致生态破坏或者退化引起的对人和社会的影响呈明显的不确定性特征，这是风险预防原则的依据。风险预防原则可以理解为当生态安全受到危害，尽管危害的因果关系没有充分的科学确定性，也应当采取风险预防措施。《生物多样性公约》明确“注意到预测、预防和从根源上消除导致生物多样性严重减少或丧失的原因，至为重要，并注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施，”《里约环境与发展宣言》中提出“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由”，明确把风险预防作为环境保护一项原则。该文章原载于—中国法学会环境资源法学研究会2019年年会（海南 海口）论文集
