律师在服务政府及职能部门的过程中，经常会面临客户将各类文件发送律师进行合法性审查，部分职能部门并无专职法务人员，及部分律师主要从事民商事争议解决业务，对于政府各类文件的审查要点不甚清楚。笔者结合相关规定及长期为政府及职能部门提供法律服务的经历，将涉及行政规范性文件的具体审查要点总结如下，以供读者参考。

1. 首先，需要区分客户发来审查的文件为行政规范性文件还是内部执行的各类文件，包括管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告以及表彰奖惩、人事任免等文件（依据：《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《贵州省行政规范性文件制定和监督管理规定》（贵州省政府令第212号））。

对于内部执行的管理规范等几类文件比较好区分，管理规范和工作制度一般都会有具体适用范围介绍，且一般明确为本单位或者本系统；针对行政机关内部的机构编制、会议纪要、表彰奖励、人事任免，因为涉及行政机关内部核心机密，一般不会让律师知晓，不存在需要进行审核的问题；对于工作方案，尤其需要注意，因为有许多行政机关认为文件名称叫“工作方案”，就属于内部执行的文件，不需要进行行政规范性文件的合法性审查。实际上，有些文件虽然名称叫工作方案，但涉及到公民、法人和其他组织的权利义务，还在一定时期内均有效，也应该被认定为规范性文件，比如某机关制定的“金融扶贫贷款实施工作方案”，涉及相关申请金融扶贫贷款的条件、要求、额度等。除了以上类别，还有其他诸如通知、实施方案、行动方案、建立某某机制、奖励办法、使用办法、管理办法等等，均需要结合文件的具体内容进行具体判断。

2. 对于行政规范性文件，从律师审查的角度，需要遵守《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）及地方关于规范性文件制定的规定，比如贵州有《贵州省行政规范性文件制定和监督管理规定》（贵州省政府令第212号）。

3. 判断是否属于行政规范性文件，核心在于“外部性：涉及公民、法人和其他组织权利义务”“普遍性：普遍约束力”“反复性：在一定期限内反复适用”三个要素，比如某些行政机关发布的禁止散煤销售通知、禁止露天烧烤通知、禁止焚烧祭祀用品通知就属于典型的行政规范性文件。其他还有诸如对于达到一定规模和条件的企业给予补贴奖励、对于村民自建房建设进行规范指导的意见、财政专项资金扶持补助意见、养老机构运营管理联合考核办法等，也属于行政规范性文件。

4. 符合上述三个特征后，才是进一步的审查，包括五个要点的审查（《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号））：

①制定主体是否合法。行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以制定行政规范性文件，要注意某些派出机构（比如管委会）的下设部门，是否可以制定行政规范性文件，这涉及到管委会的级别和定位，需要看其派出机关设立该派出机构时的机构职责、工作部门、人员编制规定，即“三定方案”，相应的职责权限规定。简便的判断方法，就是是否有组织机构代码证，有组织机构代码证的，可以以自己的名义制定行政规范性文件；反之，则不行。

②是否超越制定机关法定职权。看法律的规定，以及该机构的“三定方案”中的机构/部门职责、权责清单。

③内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定。审查文件内容，是否有违法的内容和表述，需要了解行政规范性文件制定的内容，并结合对应的上位法的各项规定进行评价。

④是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项。在审查具体文本时，尤其关注有关审批、处罚、强制执行、费用收取等的规定，若涉及该等内容，是否有上位法依据，是否超越上位法规定的范畴均需重点关注。

⑤是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形。比如，我们曾看到有行业主管部门制定的规范性文件中，对于行政机关做出行政处罚，当事人要求听证的，应在五日内提出，此处的五日指的是自然日。但是根据《行政处罚法》的规定，行政相对人要求听证的期限五日应为工作日。此处相关行业主管部门制定的行政规范性文件将提出听证的时间限定为自然日，就存在限制了行政相对人权利，违反上位法规定的问题。

⑥是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形。需关注相应内容是否有与“三定方案”及权责清单相冲突的内容。

⑦是否违反规范性文件制定程序。

5. 对于规范性文件的制定程序，包括：评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等，涉及市场主体经济活动的，还应该经过市场公平竞争审查；涉及妇女、儿童权益的，应当进行性别平等、儿童友好评估。

涉及行政规范性文件的制定程序，部分行政机关存在一个误区，认为是参照上级行政机关的规范性文件内容制定本级的规范性文件，上级机关已经完成了相应的制定流程，本机关只是再在本级发布适用，遂不需要完善制定流程。虽然规范性文件内容存在参照上级文件，但涉及本级的文件制定，从责任承担、职权职责的角度，仍需履行本级的行政规范性文件制定流程。

①评估论证，需要对制定的必要性、合理性、是否存在社会稳定风险等进行评估，典型的有关于政府定价的各类收费标准，水费、燃气费、公办学校的各类收费等。

②公开征求意见的方式：政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等，座谈会、论证会、听证会等，需保留相关的征求意见记录并作为佐证材料提交审查。公开征求意见时间：不少于10个工作日，与市场主体经济活动密切相关的行政规范性文件，不少于30个工作日（贵州）。

③合法性审核，一般包括牵头部门的内部合法性审查和外聘法律顾问的合法性审查，如果以政府名义发布的规范性文件，还需要司法行政机关和政府法律顾问进行合法性审查。

④公平竞争审查，需包括：是否存在限制或者变相限制市场准入和退出的内容；限制商品、要素自由流动的内容；未经国务院批准，含有影响生产经营成本的内容；影响生产经营行为的内容（具体参见《公平竞争审查条例》）。公平竞争审查机构：县级以上市场监督管理部门。

⑤性别平等、儿童友好评估审查：妇女联合会、妇女儿童工作委员会等。

⑥集体审议，包括牵头制定机关的党组会、办公会，还可能涉及政府的办公会、常委会审议等。

⑦公开发布，发布方式与公开征求意见的方式基本一致。