国企特别是央企是国民经济的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱。而政府及工作部门，如本级人民政府、国有资产监督管理委员会和财政部门出资并控制了众多企业，无论央企、地方国企，对于债权人来说，政府机关在企业中是股东还是出资人身份对于其主张权益非常重要，直接关系到政府机关在特定情形下是否应承担相应的股东责任，比如存在人格混同，滥用股东地位，无限连带责任，是否全部履行出资义务，政府机关在企业中应是股东而非仅是出资人，以下结合福建省某法院一起经典民间借贷案例进行深入解析，以期维护广大债权人合法权益和推动诚信政府建设。

为推进A省某贫困县中学迁建建设项目，确保工程贷款按时足额到位和项目建设顺利推进，B民营建筑公司于2017年12月与案外人该县教育局签订了《工程保证金归还协议书》，由B民营建筑公司向该县教育局缴纳建设项目工程保证金1490万元，款项专款专用，保证金归还期限为六个月。2017年12月，B民营建筑公司依约缴纳了保证金1490万元。

2020年1月，B民营建筑公司与该县扶贫公司签订《借款协议书》，约定：B民营建筑公司于2017年12月缴纳的保证金1490万元转为由该县扶贫公司进行偿还，原资金协议自行终止；同时，该县扶贫公司再向B民营建筑公司借款1700万元，上述借款合计3190万元，归还期限为2020年12月31日止。该县扶贫公司应按前述协议还款计划准时还款，超期未还，未还金额按当期人民银行基准贷款利率的两倍支付B民营建筑公司违约金，直至全部借款及违约金偿清为止。上述《借款协议书》签订后，B民营建筑公司依约于2020年1月向该县扶贫公司支付借款1700万元，该县扶贫公司共欠B民营建筑公司借款合计3190万元。

案涉《借款协议书》约定的还款到期后，该县扶贫公司仅归还部分本金。经B民营建筑公司催要，2024年9月，B民营建筑公司与该县扶贫公司进行对账，形成《借款本金及还款明细对账单》，确认截至2024年9月20日该县扶贫公司未归还借款本金余额为人民币1400万元。诉讼过程中，该县扶贫公司于2025年1月转账归还200万元。

该县扶贫公司成立于2016年2月，类型为有限责任公司（国有独资），现工商注册登记的出资信息股东为该县财政局，类型为机关法人，股权比例为100％。

本院认为，B民营建筑公司与该县扶贫公司之间成立民间借贷关系，系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。双方均应按约履行。B民营建筑公司已依约履行合同义务，被告该县扶贫公司未按约还款属违约行为，至今仍结欠B民营建筑公司借款本金1400万元及逾期还款违约金（利息）应限期支付。案涉合同约定逾期还款违约金标准，未违反法律规定，合法有效，该县扶贫公司应按逾期时间和金额以当期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价同期利率（LPR）2倍计付违约金，B民营建筑公司诉请该县扶贫公司支付结欠的借款本金及逾期还款违约金（逾期利息），有事实与合同依据，予以支持。

关于该县扶贫公司在2025年1月归还的200万元是本金还是利息问题。B民营建筑公司主张归还利息，该县扶贫公司和该县财政局主张归还本金。本院认为，根据《中华人民共和国民法典》第五百六十一条规定债务人在履行主债务外还应当支付利息和实现债权的有关费用，其给付不足以清偿全部债务的，除当事人另有约定外，应当按照下列顺序履行：（一）实现债权的有关费用；（二）利息；（三）主债务。本案中,对2025年1月200万元，双方对归还本金还是利息存在争议，亦未作约定，根据前述法律规定，该200万元为本院认定为偿还利息。 

关于诉讼保全中请费、保全保险费问题。《诉讼费用交纳办法》第十条第（二）项规定，申请保全措施应当交纳申请费。第三十八条第三款规定，本办法第十条第（二）项规定的申请费由申请人负担，申请人提起诉讼的，可以将该申请费列入诉讼请求。B民营建筑公司因申请对该县扶贫公司采取诉讼保全而支出的保全申请费5000元，属于实现债权的合理费用，其诉请该县扶贫公司支付，有事实与法律依据，本院予以支持。B民营建筑公司因本案申请财产保全支出的诉讼保全责任保险费用，系其为避免保全错误承担损害赔偿责任而给自己购买的保险产品，为非必要支出，亦无特别约定，应由投保人B民营建筑公司支付，B民营建筑公司请求被告该县扶贫公司、该县财政局支付该款，缺乏合同和法律依据，不予支持。

关于该县财政局的责任问题。《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。”第十四条规定，履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责保障出资人权益，防止国有资产损失。履行出资人职责的机构 应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。《中华人民共和国公司法》第一百六十八条规定，国家出资公司的组织机构，适用本章规定；本章没有规定的，适用本法的其他规定。本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。第一百六十九条规定，国家出资公司，由国务院或者地方人民政府分别代表国家依法履行出资人职责，享有出资人权益。国务院或者地方人民政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称为履行出资人职责的机构。根据上述法律规定，国家出资公司包括国有独资公司，其出资人为国家，由各级国资监管机构或者其他部门、机构代表本级人民政府履行出资人职责，不适用公司法关于股东的概念。本案中，该县扶贫公司为国有独资公司，该县财政局仅为履行出资人职责的机构，不适用公司法关于股东的概念，不适用《中华人民共和国公司法》第二十三条第三款“只有一个股东的公司，股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带贵任"的规定。同时，根据该县财政局提供的案涉借款往来凭据及该县扶贫公司的年度审计报告，可以证明该县扶贫公司与该县财政局并不存在财产混同。该县扶贫公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以其全部财产对公司的债务承担贵任。B民营建筑公司诉请该县财政局对案涉该县扶贫公司所欠的借款及违约金承担连带清偿责任，与该县扶贫公司共同承担诉讼保全申请费、保全保险费，无事实与法律依据，不予支持。

被告该县扶贫公司应于本判决生效后十日内归还原告B民营建筑公司结欠的借款本金1400万元及支付该款（如已还款应相应扣减）自2020年3月29日起至款还清时止的逾期还款违约金[违约金以到期结欠本金按同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）2倍计算。执行时应扣除已付的利息200万元；被告该县扶贫公司于本判决生效后十日内向原告B民营建筑公司支付诉讼保全申请费5000元；驳回B民营建筑公司的其他诉讼请求。

B民营建筑公司的诉求是完全合法合理的，但央企、地方国企通常每年年底都会进行审计，以证明股东财产与公司财产不存在混同和存在滥用股东权利行为，在这种情况下，股东只要承担有限责任，即以其认缴出资额为限承担有限责任。为此，在实践中，债权人需要更加仔细甄别审计报告中是否存在大额及高频率抽逃出资等财产混同行为，有没有大额的异常资金如备用金、差旅费往来，从而对审计报告进行抗辩。如果没有完整连续的审计报告，那么尤其对于一人有限公司，即一个股东的公司，按照民事诉讼法举证责任倒置原则，由一人有限公司股东举证证明其财产与公司财产不存在混同。就目前司法实践中，法院主流观点认定政府机关仅仅作为出资人，而不是股东，不能适用《公司法》相关规定。

政府机关在企业中应是股东而非仅是出资人，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。虽然依据法律规定，政府不得干预企业经营活动，但在国企主要人员都是由其任免，都有对应的行政待遇和级别，其享有相应的分红权和增值权，那么按照实质穿透原则，本级人民政府本身就是股东，实际的“大老板”，即可以要求由本级人民政府与国企共同承担相应的还款责任。需要提醒的是，现今各个法院立案庭对于被告主体资格审核非常严，不允许无正当理由列入不适格被告。

如前所述，本级人民政府作为实际的“大老板”是否应当列入被告或者第三人而共同承担相应的还款责任，和当下穿透信托和偷税漏税主体一样，理应列为共同被告，至少是第三人。此外，即使其仅作为出资人，如果公司资不抵债，如现在很多城投公司，债权人可以推动破产清算程序，加速其全部认缴出资到位义务。现在，越来越多的基层法院也都由上级法院授权处理该类破产案件。

广大民营企业贡献了大量税收、GDP、技术创新和就业。但长期以来，各类款项被政府机关、国企拖欠问题严重困扰着民营企业的生存与发展，导致资金链紧张、创新受阻，甚至引发“三角债”蔓延，破坏产业链稳定，占用过多司法资源，也严重损害政府公信力。国企作为国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱，现今在经济下行如此严重，对于广大民营企业来说生存更是艰难的情况下，更应该带头诚信，积极还债化债。

值得一提并可以参照的是，2025年6月1日，修订后的《保障中小企业款项支付条例》正式施行，当中对保障机制、职责部门、法律责任及款项支付作出更为详尽的规定，作为由李强总理签署、国务院颁布施行的行政法规，新规说得很清楚，央国企、政府机关、大型企业，欠中小企业的钱，60天内必须结清。对于逾期支付款项利息也是按照日万分之五来支付，高于民间借贷最高利息LPR四倍的上限。

《保障中小企业款项支付条例》中的具体支付时限、法律责任等规定，虽然并非必然直接适用于司法裁判，但其划定的行政责任红线却是清晰而严厉的。根据《保障中小企业款项支付条例》，县级以上人民政府及其有关部门可以通过监督检查、函询约谈、督办通报、投诉处理等措施，加大对机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项的清理力度。对于违反条例的机关、事业单位、大型国有企业的管理人员，还可给予处分或处罚，甚至依法追究刑事责任。在中央巡查力度越来越大的当下，也可以通过向纪委监委检举相关公职人员不作为或者违法乱纪，督促国企主动和解、积极还款化债，也避免过多司法诉讼浪费司法资源，共度时艰。毕竟，企业好，则国家兴。

附：相关法条链接

1、《中华人民共和国民法典》第五百六十一条规定：债务人在履行主债务外还应当支付利息和实现债权的有关费用，其给付不足以清偿全部债务的，除当事人另有约定外，应当按照下列顺序履行：（一）实现债权的有关费用；（二）利息；（三）主债务。

2、《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条规定：国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。

第十二条规定：履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。

第十四条规定：履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责保障出资人权益，防止国有资产损失。履行出资人职责的机构 应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

3、《中华人民共和国公司法》第二十一条规定：公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当承担赔偿责任。

第二十三条规定：公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。股东利用其控制的两个以上公司实施前款规定行为的，各公司应当对任一公司的债务承担连带责任。只有一个股东的公司，股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。

第五十三条规定：公司成立后，股东不得抽逃出资。违反前款规定的，股东应当返还抽逃的出资；给公司造成损失的，负有责任的董事、监事、高级管理人员应当与该股东承担连带赔偿责任。

第一百六十八条规定：国家出资公司的组织机构，适用本章规定；本章没有规定的，适用本法的其他规定。本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。

第一百六十九条规定：国家出资公司，由国务院或者地方人民政府分别代表国家依法履行出资人职责，享有出资人权益。国务院或者地方人民政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称为履行出资人职责的机构。

4、《保障中小企业款项支付条例（2025修订）》第十七条规定：机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当支付逾期利息。双方对逾期利息的利率有约定的，约定利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率；未作约定的，按照每日利率万分之五支付逾期利息。

第二十二条规定：县级以上地方人民政府部门应当每年定期将上一年度逾期尚未支付中小企业款项情况按程序报告本级人民政府。事业单位、国有大型企业应当每年定期将上一年度逾期尚未支付中小企业款项情况按程序报其主管部门或者监管部门。

县级以上地方人民政府应当每年定期听取本行政区域内保障中小企业款项支付工作汇报，加强督促指导，研究解决突出问题。

第二十三条规定：省级以上人民政府建立督查制度，对保障中小企业款项支付工作进行监督检查，对政策落实不到位、工作推进不力的部门和地方人民政府主要负责人进行约谈。

县级以上人民政府负责中小企业促进工作综合管理的部门对拖欠中小企业款项的机关、事业单位和大型企业，可以进行函询约谈，对情节严重的，予以督办通报，必要时可以会同拖欠单位上级机关、行业主管部门、监管部门联合进行。

第三十一条规定：机关、事业单位违反本条例，有下列情形之一的，由其上级机关、主管部门责令改正；拒不改正的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）未在规定的期限内支付中小企业货物、工程、服务款项；

（二）拖延检验、验收；

（三）强制中小企业接受商业汇票、应收账款电子凭证等非现金支付方式，或者利用商业汇票、应收账款电子凭证等非现金支付方式变相延长付款期限；

（四）没有法律、行政法规依据，要求以审计机关的审计结果作为结算依据；

（五）违法收取保证金，拒绝接受中小企业以金融机构出具的保函等提供保证，或者不及时与中小企业对保证金进行核算并退还；

（六）以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收备案、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项；

（七）未按照规定公开逾期尚未支付中小企业款项信息。

第三十二条规定：机关、事业单位有下列情形之一的，依法追究责任：

（一）使用财政资金从中小企业采购货物、工程、服务，未按照批准的预算执行；

（二）要求施工单位对政府投资项目垫资建设。

第三十三条规定：国有大型企业拖欠中小企业款项，造成不良后果或者影响的，对负有责任的国有企业管理人员依法给予处分。

国有大型企业没有法律、行政法规依据，要求以审计机关的审计结果作为结算依据的，由其监管部门责令改正；拒不改正的，对负有责任的国有企业管理人员依法给予处分。

第三十五条规定：机关、事业单位和大型企业及其工作人员对提出付款请求或者投诉的中小企业及其工作人员进行恐吓、打击报复，或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分或者处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。