为配合做好《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》（以下简称草案）的审议、修改工作，特提出修改意见和建议9条：
一、关于第三十八条
建议增加一款为第二款，即：
公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关必须受理。
行政复议机关受理行政复议申请，应当制作受理通知书，送达申请人。
理由：
（一）推定受理的法律事实不能取代法定受理的法律义务
《中华人民共和国行政复议法》第三十条①第一款明确规定，对符合申请条件的行政复议申请，行政复议机关必须受理。
行政复议申请符合申请条件，复议机关应当予以受理，并且产生受理行政复议申请行为附随的对原告的告知义务。
根据宪法和立法法确立的法制统一原则，至少有理由认为同一部法律中同一个法条下不同款规定之间不相抵触，所以《中华人民共和国行政复议法》第三十条第三款的“视为受理”规定不能免除《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的“应当予以受理”义务。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第三款规定的“视为受理”情形是法律推定，只能产生法律后果，不能确定法律事实。
就像交通肇事后逃逸推定逃逸者承担交通事故的全部责任一样，行政复议机关因此承担法律责任，既不能消除行政复议申请受理与否的不确定性，也不能改变申请人的救济权利被阻却的客观事实；不仅根据《中华人民共和国行政复议法》第八十条②规定构成不依照本法规定履行行政复议职责的违法行为，甚至可能引起不必要的司法程序，是行政复议机关应当重视并且应当执行的法定程序问题。
（二）行政复议机关在行政诉讼中依法具有证明履行受理义务的举证责任
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款明确规定了，对符合申请条件的行政复议申请，行政复议机关必须受理；《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条也规定了“被告对作出的行政行为负有举证责任”。
也就是说，法律只是没有直接规定行政复议机关受理行政复议案件应当告知，并不是规定了行政复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》履行行政复议职责的同时，在行政诉讼中不应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条提供履行行政复议职责的证据。
受理行政复议申请是行政复议机关的行政复议职责，应当在行政诉讼中提供履行行政复议职责的证据，基于证据固定的便捷程度，一般应当是受理行政复议申请的书面告知。
行政复议机关应当在行政诉讼中根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定提供证据直接证明受理行政复议申请，而不是通过行政复议决定间接证明受理行政复议申请。
（三）没有受理通知，客观上无法分辨受理与不受理
从申请人的角度，没有行政复议的受理通知书，客观上在行政复议机关发生实质接触之前，是无法分辨行政复议的受理和不受理的。而且行政复议机关的电话通知属于不明身份的单方陈述，不具有受理通知书作为公文书证的证明效力和可展示性，从辩证唯物主义的角度是不能证明行政复议被受理，以及向他人证明行政复议被受理的。
横向对比我们去医院看病要挂号、去法院起诉无论是否受理都有对应的法律文书，纵向对比行政复议机关受理行政复议后会向被申请人发送书面通知；所以无论是从为申请人提供便利的角度还是行政复议本身的正式性角度，以及行政诉讼中对行政复议受理环节的合法性审查，都需要向申请人出具受理通知书，确认行政复议案件的受理时间，回应申请人对受理行政复议的期待。
（四）已经出现了基于没有受理通知书侵犯申请人知情权的极端案例
比如，行政复议机关受理的行政复议申请后，基于行政行为的关联情况，会分别立案、合并作出一份行政复议决定书。
在没有受理通知书的情况下，申请人无法确认行政复议决定与行政行为之间的关联，无法在提起行政诉讼时予以区分，需要经过庭审予以明确。
行政复议机关如果能够制作受理通知书，就可以在行政复议受理和审理阶段，及时告知申请人对应文号，以避免给其带来不必要的困惑和不便。
——（2025）沪02行初238号《行政判决书》
二、关于第四十三条
建议增加一款为第二款，即：
行政复议机关审理行政复议案件，应当由两名以上行政复议员参加。适用简易程序的，可以由一名行政复议员审理。
行政复议员确定后，应当书面通知行政复议参加人。
理由：
既然草案第四十四条确认了行政复议的回避制度，则将行政复议员的身份书面告知行政复议参加人，是最基本的附随义务,也是申请人行使申请回避权利的基础。
三、关于第五十四条
建议修改为：
行政复议机关应当为申请人、第三人及其委托代理人查阅、复制有关材料提供必要条件，不得以指定时间、地点等方式予以限制。
理由：
个别行政复议机关（中国证监会）以部门规章方式规定申请人、第三人及其委托代理人应当在其指定的时间、地点查阅、复制有关材料，极大侵犯了行政复议参与人的合法权利。简述如下：
已知：
“行政复议机关应当为原告、第三人查阅有关材料提供必要条件。”③
“行政复议期间，申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，行政复议机构应当同意。”④
实际情况：
行政复议机关对申请人关于“查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料”申请表示，只能安排申请人来行政复议机关驻地“查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料”。
申请人请求邮寄到付邮件、电子邮箱接收、派出机构转达等方式均遭到拒绝；申请人要求出示只能安排申请人来贵机关驻地“查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料”的法律规定，同样遭到拒绝。
经查明：
行政复议机关根据本部门规章规定，要求申请人必须前往行政复议机关驻地阅卷，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，设定了增加公民、法人和其他组织义务的规范，明显不符合《中华人民共和国立法法》第九十条第二款规定，根据《中华人民共和国立法法》第一百零八条第三项规定，应当由国务院予以改变或者撤销；或者根据《中华人民共和国规章制定程序条例》第二条第二款⑤、第三条⑥规定被国务院确认无效。
四、关于“行政复议审理程序”章节
在第五十八条之后增加一条，为第五十九条：
行政复议机关延长行政复议期限的，应当组织听证。
理由：
“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。”⑦“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过三十日。”⑧
根据宪法和立法法确立的法制统一原则，至少有理由认为同一部法律中同一个法条下不同款规定之间不相抵触，所以，《中华人民共和国行政复议法》第六十二条第一款的“情况复杂”情形在没有特别规定的情况下，符合《中华人民共和国行政复议法》第五十条第一款规定的“复杂”情形，构成行政复议机构应当组织听证的“复杂”情形，从而产生“行政复议机构应当组织听证”的义务。
五、关于第七十四条第二款
建议修改为：
当事人认为行政复议中止原因已消除或者行政复议机关无正当理由中止行政复议的，可以向行政复议机关申请恢复审理。行政复议机关未恢复审理且未说明理由的，当事人可以依照行政复议法第四十条的规定向上一级行政机关反映，也可以直接提起行政诉讼。
理由：
通常情况下，中止行政复议的决定因为属于一个过程性和中间性行为，不应当在行政复议程序尚未终了、行政复议机关尚未作出最终决定的情况下单独寻求司法审查，行政复议申请人可以在最终起诉行政复议决定时一并主张程序违法。但是，旷日持久地中止行政复议程序，必然会对行政复议申请人的权利保护造成延岩，甚至还会影响其进一步请求司法救济，因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性，应当根据案件具体情况作出判断，例如，根本不存在一个中止行政复议的法定情形，或者中止的期限异乎寻常地长久。就本案而言，行政复议程序的中正已经超过两年，再审申请人的焦急等待之情可想而知。为此，尽管严格按法律规定来讲本案并不符合起诉条件，但合议庭已经积极协调行政复议机关，希望能够尽快重启复议程序，早日作出复议决定。鉴于案件近期有望恢复审理，本院决定不对本案提起再审。
——（2017）最高法行申7760号《行政裁定书》
六、关于“行政复议决定”章节
在第七十一条之后，增加一条为第七十二条：
行政复议决定的法律文书以邮寄方式送达时，行政复议机关具有确认行政复议参与人收悉的义务。
理由：
根据《中华人民共和国邮政法》第五十五条⑨明确规定，寄递国家机关公文是邮政企业的专营业务。
由于邮政企业的原因，导致复议决定书未及时送达或遗失，客观上损害行政复议参与人利益，需要由行政复议机关确认法律文书送达的客观情况，以便采取进一步送达措施。
建议中的确认收悉义务，包括电话确认、确认给据邮件的法律效力等。
七、关于第七十六条
增加一款，为第七十六条第二款：
下级行政复议机关应当及时将重大行政复议决定报上一级行政复议机关备案。
被申请人认为行政复议决定有误的，可以向上一级行政复议机关提出监督请求，由上一级行政复议机关作出最终决定；涉及国家利益和社会公共利益的，应当向上一级行政复议机关提出监督请求。
理由：
从辩证唯物主义的立场，我们没有理由认为生效的行政复议决定必然是正确的。当行政复议决定出现错误的情况下，为保障社会秩序和沉默的第三人利益，应当赋予被申请人的内部救济通道。
尤其是要警惕利用错误行政复议决定，对国家利益和社会公共利益进行破坏的情况，应当确立被申请人的申请监督义务，确保在第三人放弃权利的情况下，赋予被申请人的内部救济通道。
八、其他意见和建议
（一）进一步规范“准予撤回复议申请”情形。
建议：
对“准予撤回复议申请”或“不准予撤回复议申请”情形，作进一步规范。
理由：
《中华人民共和国行政复议法》第四十一条第一项规定，行政复议期间有下列情形之一的，行政复议机关决定终止行政复议：（一）申请人撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回；
在申请人有权撤回行政复议申请的前提下，行政复议机关是否有权准予或不准许撤回？以及进一步产生的问题是，行政复议机构不准予撤回的正当理由是哪些，以及哪些是不正当的理由？
（二）关于第四十四条的溯及力问题。
建议：
以立法说明的方式，确认行政复议回避制度的溯及力。
理由：
草案说明文件中提出新增回避制度（第四十四条），本人以为不妥。《中华人民共和国行政复议法》没有规定行政复议的回避制度，并不意味着行政复议没有回避制度。行政复议的回避制度依据在《中华人民共和国公务员法》。
行政复议人员具有公务员身份的情况下，办理行政复议案件具有执行公务性质，依法应当适用《中华人民共和国公务员法》第七十六条⑩、第七十七条⑪之规定。根据《中华人民共和国宪法》第五条第二款⑫规定确立的法制统一原则发生作用，不受《中华人民共和国行政复议法》没有明确规定的限制。
故草案说明文件中所指新增回避制度（第四十四条），应当在最终的立法说明文件中予以说明，本法关于行政复议的回避制度是新增还是重申？
附件
1.（2025）沪02行初238号《行政判决书》：“上海市政府分别受理原告的两项行政复议申请后，基于市文旅局合并答复告知书的情况，分别立案、合并作出一份行政复议决定书，亦无不当。上海市政府虽在庭审中明确了复议文号所对应的告知书文号，但更好的做法是在行政复议受理和审理阶段，及时告知原告对应文号，以避免给其带来不必要的困惑和不便。”
2.（2017）最高法行申7760号《行政裁定书》：“旷日持久地中止行政复议程序，必然会对行政复议申请人的权利保护造成延岩，甚至还会影响其进一步请求司法救济，因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性，应当根据案件具体情况作出判断。”
3.《中国证券监督管理委员会行政复议办法》第二十六条第二款第二项：“申请人、第三人查阅有关材料应当遵守下列规定：……（二）申请人、第三人应当按照指定的时间、地点和阅卷范围进行查阅；……”
注释引用
