（一）重庆明确构建低空基础设施建设目标

低空经济是我国战略性新兴产业，是培育新质生产力的重要着力点。近年来，伴随低空技术的突破和广泛的市场需求，低空经济迎来前所未有的机遇，世界各国纷纷出台政策措施布局低空经济赛道，抢抓低空经济战略机遇。我国自2021年至今，亦出台了多个与低空经济有关的政策文件。

重庆作为国家首批低空经济试点城市，已明确将低空经济作为未来产业的核心赛道之一。2024年9月21日，重庆发布《重庆市推动低空空域管理改革促进低空经济高质量发展行动方案（2024-2027年）》提出：“到2025年，低空空域管理改革取得突破性进展。以北斗应用为支撑的低空经济发展基础设施体系基本建成。新建通航起降点200个以上……到2027年，新建通航起降点1500 个以上……”2025年10月13日，重庆发布《城市更新三年行动计划（2025—2027年）》提出：“把低空经济创新发展之城建设与城市更新深度衔接，前瞻布局低空起降等配套设施”。2025年10月17日，重庆市渝中区发布《渝中区低空经济高质量发展三年行动计划（2025—2027年）》，在低空经济规划制定、低空新基建建网提升、低空产业创新发展、低空应用场景拓展、低空生态创新优化、低空发展支撑保障方面列明了具体的任务内容。

（二）低空基础设施建设中存在的引资困境

低空经济作为撬动新质生产力的战略性新兴产业，其规模化发展的根基在于起降场点、地面保障等前端基础设施的广泛落地，前端基础设施的投资与建设，是低空经济从概念走向现实的关键前提，缺少足量的起降点、配套的保障设施，无人机物流、电动垂直起降飞行器通勤等多元业态都将沦为空谈。但前端建设存在多点投资规模大、单点投资协同性差、回报路径不清晰、收益来源不稳定等特点，致使部分投资者担忧前期建设成本难以覆盖，其又对建成后的运营收益缺乏预期，未有效吸引投资者入场低空经济基础设施建设板块，成为低空经济前期设点扩面的核心堵点。

事实上，前端投资的积极性并非无法调动，关键在于构建清晰且风险可控的回报闭环，厘清低空经济领域投资、建设、运营、管理全链条的合作模式，是给予投资者信心的重点所在。

（一）低空基建项目实施特许经营现实意义

如通过将低空起降点等基础设施建设、运营纳入特许经营范畴，政府通过法定程序将特定区域基础设施的运营权授予投资主体，为社会资本提供长期保障，使其既能通过起降服务、场地租赁等基础业务收回前期投资，还能依托物流配套、数据服务等增值业态获得持续收益。这一良性机制的建立，既能破解基础设施建设的资金困境，更能吸引更多资本参与低空经济生态构建，最终推动整个产业从政策驱动向市场驱动转型，实现高质量发展。

对于地方政府而言，因低空经济发展前期需要大量资金投入，地方政府可通过特许经营项目出让，吸引社会资本投资，缓解财政压力；在特许经营模式下，地方政府可制定严密的特许经营合同，对低空经济运营进行更为有效的监管，减少黑飞引发的安全、侵权等事故，还可根据监管经验，在我国低空经济立法层面提出贴合实际的管理意见，逐步填补立法空白。

对于投资者而言，在当前经济乏力的背景下，投资符合政策支持导向的新兴产业，能为投资者开辟传统产业之外的新盈利空间，在经济转型期抢占先机；特许经营模式的实施，除使得投资者从项目运营中获取收益外，投资者还可凭借特许经营收益权的资金融通价值，撬动杠杆投资，扩大投资规模，或是优化现金流结构以缓解经营压力。

（二）首例低空特许经营项目中止原因分析

济南平阴县作出了低空经济特许经营模式的最早尝试。2024年11月26日，在济南公共资源交易中心发布的项目中标公告显示，山东金宇通用航空有限公司中标平阴县低空经济特许经营权出让项目，中标金额为924,011,000.00元。但在不到一个月的时间内，交易中心发布了该项目的中止公告。

结合当前法律、政策背景分析其中止实施的原因，笔者认为，一是虽然国家正大力支持低空经济发展，但低空板块这一新兴产业有关法律法规仍然存在空白，特许经营的标的范围与权利边界缺乏立法依据；其二，特许经营制度虽实施多年，但主要适配成熟基础设施与公用事业领域，而低空经济作为新兴产业，其涵盖的多元业态、快速迭代特性与传统特许经营对公共属性、稳定性的要求存在适配冲突，特许经营制度与低空经济的适配性仍需进一步探讨；其三，政府和社会资本合作项目虽在基础设施领域积累了丰富实践，但在平阴县项目实施时，政府和社会资本合作相关制度正处于新老交替的重塑阶段，政府和社会资本合作项目所涉节点合规性审查标准尚不具体。

（一）低空经济基础设施特许经营主体分析

低空经济基础设施特许经营实施主体包括政府及政府通过公开竞争方式选择的特许经营者。但值得关注的是，特许经营项目应在政府事权范围之内，是行政法要求行政机关行使行政权力必须以法律明文规定或授权为前提的基本原则之体现，根据《基础设施特许经营管理办法》第十条、《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》第一条第（五）款规定，地方各级人民政府有权推进的特许经营项目应属于本级政府事权范围内的项目。

根据我国《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定，管制空域的具体范围由各级空中交通管理机构按照国家空中交通管理领导机构的规定确定，国家空中交通管理领导机构统一领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作。该规定及我国现行法律法规中未对低空领域的事权归属进行明确，如地方政府拟就低空基础设施建设设立特许经营的，首先应保证地方政府已获得合法、有效的低空空域管理事权。

（二）低空经济基础设施特许经营客体分析

低空经济基础设施特许经营的客体包括低空配套基础设施及低空空域，同时需保证该等特许经营项目应具备公共属性。公共属性是基于特许经营制度保障公共利益的设立初衷之体现，无论是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》还是《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定，其中所列举的可实施特许经营的行业均属于公用事业范畴，如交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等。

低空经济中需建设的起降点、低空通信保障设施等基础设施，能够服务于应急救援、国土测绘、生态治理、城市管理等公共服务领域，具备公共属性基础。涉及低空空域利用经营活动的特许经营权，我国《民法典》并未规定空域的法律属性。在传统的空运业务中，根据《中国民用航空国内航线经营许可规定》，我国已经设置了航线经营权，即航运企业向有关部门支付一定费用或者直接申请取得的某一特定航线的特许经营权。对低空经济中涉及低空空域利用经营活动的业态，也可根据对空域利用的具体情况以及产业开展的排他性需求，有针对性地设置类似航线经营权的特许经营权，但具体特许经营权的排他方式是否以“航线”为单位仍有待技术与市场成熟后进一步观察探讨。

（三）低空基建特许经营应聚焦使用者付费

特许经营项目应聚焦使用者付费且区分项目情况选择民营企业参与，是在政府债台高筑的当下防范政府隐性债务风险并保障社会投资人投资收益回报的有效举措，也是激发市场活力并促进民营经济发展的有力保障。根据《基础设施特许经营管理办法》第四条、第六条、第十四条、第二十二条规定，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》第一条第（一）款、第（四）款及其附件规定，在低空经济特许经营权设立时，需明确收费渠道和方式、聚焦使用者付费（政府可按规定补贴运营，但不能补贴运营成本），需优先选择民营企业参与。

低空经济的基础设施包括起降基础设施建设、信息基础设施建设（如通讯网络基站、雷达探测设施等）、服务基础设施建设（如机库、维修厂、能源补给站等），其使用者付费来源主要包括飞行起降费用收取、飞行保障费用收取（如导航、气象、通信等服务），除此之外，还可通过飞行执照培训、广告位租赁、飞行数据支撑等方面获取收益。值得注意的是，低空经济基础设施建设项目合作主体选择上，如涉及民用空间基础设施项目的，民营企业股权占比原则上不低于35%；如涉及民用运输机场项目的，地方政府应积极创造条件、支持民营企业参与。