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文 | 李一男 傅秋羽
《中华人民共和国土地管理法实施条例》(简称“新《实施条例》”)于2021年4月21日经国务院第132次常务会议修订通过,于2021年7月2日由国务院令第743号公布,将自2021年9月1日起施行。
2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》(简称“新《土地管理法》)于2020年1月1日起施行,时隔一年多,与之配套的新《实施条例》终出台。此次新《实施条例》系根据新《土地管理法》制定,作为其配套法规,很多方面都进行了对应的修改和完善,体现了一脉相承的精神。除此之外,此次新《实施条例》还对很多内容进行了更加详细的规定,同时也新增了部分内容,更具实操性。
笔者通过梳理,整理出此次新《实施条例》如下重点内容。新旧对比以及针对每条内容的详细解读详见后附的《<中华人民共和国土地管理法实施条例>新旧对比表》。
贯彻国家构建国土空间规划管理制度
将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,是党中央作出的重大决策部署。国土空间规划包括国土空间总体规划、专项规划、详细规划。国家制定的目标是在2020年基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”;在2025年健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度;在2035年全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
新《土地管理法》中已经提出了建立国土空间规划体系,但仍有部分内容保留着以前的内容作为过渡衔接之用,相比而言,此次新《实施条例》全面适用国土空间规划。1、此次修订首次将“三区三线”的划定列入行政法规当中,要求应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求,统筹布局农业、生态、城镇等功能空间,划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界;2、对国土空间规划应当包括的内容进行了原则性规定,应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容,明确建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和生态保护红线等要求,提高土地节约集约利用水平,保障土地的可持续利用;3、对土地调查、土地登记评定进行了相应的调整,并强调建立统一的国土空间基础信息平台以及地籍数据库,即国家越来越重视信息化管理。
加强耕地保护
此次新《实施条例》增加了对耕地保护的篇幅,新增了部分条款。国家加大对耕地的保护力度,严守耕地保护红线。1、防止农用地之间的转化,控制将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地;2、此次修订建立了“耕地保护补偿制度”,但具体办法还需由国务院自然资源主管部门会同有关部门进一步规定;3、此次修订进一步强调耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产,强化国家粮食安全;4、此次修订明确了耕地保护责任人,为省、自治区、直辖市人民政府,其主要负责人就是第一责任人,国务院将对其进行考核;5、此次修订增加了永久基本农田的特别保护程序,即划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理。
对于土地整理,1、此次修订明确土地整理方案的制定者是县级人民政府,农村集体经济组织是负责实施;2、在制定方案时应按照国土空间规划关于统筹布局农业、生态、城镇等功能空间的要求,强调耕地的保护和土地节约集约利用;3、删除了之前对于土地整理新增耕地面积的60%作为建设用地补充的面积限制;4、强调鼓励社会主体依法参与土地整理。
细分建设用地一章,将其分为一般规定、农用地转用、土地征收、宅基地管理、集体经营性建设用地管理五个小结。
(一)一般规定
新增部分条款,1、新增内容主要强调对生态的保护、节约集约使用土地,同时要求应该将用地信息向社会公布;2、强调国有土地使用权的出让租赁等应当在公开的交易平台进行;3、首次将挂牌作为一种土地使用权的取得方式在行政法规中得以确立;4、完善临时用地制度,确定了临时用地的适用批准程序及分情况规定了不同的使用周期,更加灵活;此次修订规定的恢复状态不仅考虑到了占用耕地的情形,即应该达到恢复种植条件,还考虑到其他类型,即达到可利用状态;5、此次修订明确了对未利用地的保护,特别是对具有重要生态功能的未利用地,应当依法划入生态保护红线,实施严格保护。
(二)整合简化农用地转用程序
1、此次新《实施条例》规定农用地转用方案由市县人民政府组织自然资源等部门拟定,而不是之前的直接由市县人民政府拟定,同时明确了方案内容的重点;2、此次修订删除“逐级”上报,简化上报程序;3、此次修订删除补充耕地方案、征收土地方案和供地方案,只需要拟定农用地转用方案,简化呈报材料;4、合并建设项目用地预审与选址意见书,核发建设项目用地预审与选址意见书。
(三)细化土地征收程序
在与新《土地管理法》相衔接的基础上,此次修订更加详细规定了征收的各个步骤,包括:
1、发布土地征收预公告,启动土地征收。市、县人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益,需要启动土地征收的,发布土地征收预公告,开展土地现状调查和社会稳定风险评估;同时明确了预公告应包括的内容、土地现状调查应查明的内容、社会稳定风险评估应评估的内容;
2、县级以上人民政府组织编制征地补偿安置方案,并进行公告和听证;同时明确征地补偿安置方案应包括的内容。
3、签订征地补偿安置协议,对个别难以达成征地安置协议的,在申请征收土地时如实说明;
4、申请土地征收审批;
5、土地征收经依法批准后发布土地征收公告,公布土地征收范围和征收时间,对个别未达成征地补偿协议的作出征地补偿安置决定;
6、实施土地征收。
同时,对于在新《土地管理法》中提出的制定区片综合地价,此次修订也进一步明确规定土地补偿费、安置补助费应当根据区片综合地价确定,同时明确要制定土地补偿费、安置补助费分配办法;规定社会保障费用按照省、自治区、直辖市的规定单独列支;针对新《土地管理法》提出的先补偿后搬迁的原则,提出相关补偿应当足额到位,未足额到位的不得批准土地,更加有效的保障了被征收人的权益。
(四)加强对宅基地及其上住宅等附属设施的保护
此次修订单独新增宅基地管理一节。1、确定了宅基地的选址原则,保障农村居民选取宅基地的合理需求;2、在新《土地管理法》的基础上,更加细化了宅基地申请程序等相关规定;3、此次修订明确规定依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。并提出了“四个禁止”,即禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地,禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地,禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件,禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。虽然相关内容之前已经出现在某些部门规章等政策性文件中,但此次修订将其确立在行政法规体系当中,更加强调了国家对宅基地及其上住宅等其附属设施的保护。
(五)规范集体经营性建设用地入市制度
本节内容为新增,系针对新《土地管理法》提出的集体经营性建设用地进行更加详细的规定。1、此次修订规定集体经营性建设用地的布局和用途应当在国土空间规划中进行合理安排,同时鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地;2、明确在出让、出租集体经营性建设用地之前,应当由市、县人民政府自然资源主管部门拟定规划条件,同时应当提出产业准入和生态环境保护要求,未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的,合同无效,从中也可以看出国家对集体经营性建设用地使用的管控方向;3、明确集体经营性建设用地出让、出租等方案的编制主体是土地所有权人,但市县人民政府对该方案有审核修改权,同时明确了方案应当包括的内容,更具实践指导意义;4、备案程序:规定签订的书面合同应当报市、县人民政府自然资源主管部门备案。
完善细化国家土地督察制度
新《土地管理法》将国家土地督察制度纳入法律。1、新《实施条例》在新《土地管理法》第六条的基础上更加细化规定了督察的六项内容,包括:耕地保护情况;土地节约集约利用情况;国土空间规划编制和实施情况;国家有关土地管理重大决策落实情况;土地管理法律、行政法规执行情况;其他土地利用和土地管理情况;2、明确了督察机构的职权,可以采取的督察方式包括了解情况、下达督察意见书、约谈以及提出追究建议;3、强调监督检查人员必须经过培训,经考核合格,取得行政执法证件;4、对于自然资源主管部门、农业农村主管部门在进行监督检查时可以采取的措施进行了相应的修改,比如在以前的基础上将询问的对象从“当事人、嫌疑人和证人”扩大到“涉及的单位或者个人”;对于以前的“停止办理有关土地审批、登记手续”,此次修改为了“在调查期间暂停办理与该违法案件相关的土地审批、登记等手续”,立法更加谨慎,强调仅在调查期间暂停办理与该违法案件相关的事项;赋予了其对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存的权利等;5、增加规定国家建立信用监管、动态巡查等机制,加强对建设用地供应交易和供后开发利用的监管,并强调信息公开。
新增、加大违法惩处力度
1、针对此次新增的部分保护法益,配以相应的违反后的法律责任。比如增加侵犯永久基本农田的保护制度、侵犯宅基地权益及贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用的法律责任;2、对已有的惩罚措施加大惩罚力度,比如提高罚金的下限,增加罚金的倍数、标准或比例,同时强调破坏黑土地等优质耕地的,从重处罚;3、将阻挠国家建设征收土地,责令交出土地的权限由原来的县级以上人民政府土地行政主管部门交由县级以上地方人民政府;4、在新《土地管理法》的基础上增加规定,对于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地后修建建筑物和其他设施符合土地利用总体规划的或者在买卖或者以其他形式非法转让土地上新建的建筑物和其他设施符合土地利用总体规划的,在没收后应当在90日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。
附:
《<中华人民共和国土地管理法实施条例>新旧对比表及逐条解读》
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- 作者简介 -
李一男-律师
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傅秋羽-实习律师
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